归侨侨眷权益保护法：社会保障权益维护工作成果律讲堂（二）

归侨侨眷权益保护法

一、华侨、归侨、侨眷的概念与法律特征

（一）华侨

华侨的特点有：一是必须是中国公民。如果在外国定居的中国公民加入当地国的国籍就不是华侨，也就是说国籍不同是华侨与外籍华人的根本区别。二是华侨须是在国外定居。所谓定居是指在外国已获得长期或永久居留权并事实上已在国外居留，这个居留资格，包括外国政府批准的合法定居和已被外国政府认可的事实上的定居。居住在香港、澳门特别行政区和台湾地区的同胞不是华侨。

（二）归侨

归侨是指回国定居的华侨。其法律特征是：一是非华侨身份的中国公民回国定居的不是归侨；二是华侨必须是回国定居的才是归侨。如果华侨是临时或短期回国旅游、探亲、访友、讲学、经商、投资办企业以及求学而非定居者，就不是归侨。

（三）侨眷

侨眷包括：华侨、归侨的配偶，父母、子女及其配偶、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，以及同华侨、归侨有长期扶养关系的其他亲属。同时，华侨、归侨在国内的其他亲属也是侨眷，也是侨务工作的对象。此外，外籍华人在国内的具有中国国籍的眷属也是侨眷。

侨眷身份的确认根据《中华人民共和国归侨权益保护法》，凡已经取得居住国长期居留权的各类中国公民，都是华侨。取得居住国国籍的，则是外籍华人，不再是中国公民。归侨、华侨或外籍华人在国内的眷属，包括他们的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，以及同他们有长期抚养关系的其他亲属都是侨眷或外籍华人在国内的眷属。我国对归侨、侨眷的政策是“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”。国家对归侨侨眷的有关政策都适用于外籍华人在国内的眷属。关于侨眷身份的确认，根据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第二条的规定，应由户籍所在地的县级或者县级以上的人民政府侨务部门办理。将中国居民出国人员在国外获准居留权的资料，送交我国驻该国的使领馆认证后寄回给你，你再持这些资料向当地侨务部门办理。

（四）华侨要求回国定居的，相关手续的申请办理

华侨要求回国定居须向我国相关部门提出回国定居申请。我国职能部门对申请应当予以受理，并按照国家关于华侨回国定居的条件进行审批，对符合条件的发给回国定居证明。华侨凭回国定居证明到被批准的居住地户籍部门落户后，才能成为中国国内居民。

根据相关法律法规的规定，定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关提出申请，也可由本人或者经由国内亲属向拟定居地的市县公安局提出申请，由省、自治区、直辖市公安厅（局）核发回国定居证明。

（五）目前我国公民的主要社会保障权益及归侨、侨眷的社会保障权益

我国公民的社会保障权益包括了职工的养老、医疗、失业、最低生活保障等权益。目前我国的社会保险主要包括医疗保险、基本养老保险、失业保险三类。

国家依法维护归侨、侨眷的社会保障权益。用人单位和归侨、侨眷应当依法参加当地的社会保险，缴纳社会保险费。参加社会保险的归侨、侨眷依法享受社会保险待遇。

（六）对生活困难的归侨、侨眷的保障措施

近年来，随着城镇最低社会保障制度的建立和完善，部分符合条件的归侨、侨眷已被当地政府纳入最低社会保障线。对生活确有困难的归侨、侨眷，地方人民政府应当给以救济；对有生产劳动能力但缺少资金、技能或就业门路的归侨、侨眷，地方人民政府应当在生产、就业方面给以扶持。对丧失劳动能力又无经济来源的归侨、侨眷，应依法保障其基本生活；尚未建立最低生活保障制度的，应给以救济补助以保证其基本生活。

（七）我国政府对华侨加入居住地国籍的政策

我国政府一如既往保护华侨的正当权益，鼓励和赞成华侨根据自愿原则加入居住国国籍。自愿加入或取得外国国籍的，就是外国公民，应享受其国籍所属国的公民权利和尽其国籍所属国公民的义务。对保留中国国籍的，中国政府要求他们遵守居住国法律，尊重当地风俗习惯，与当地人民友好相处，团结互助，为居住国的经济繁荣作出贡献。

我国对归侨、华侨、侨眷的合法权益非常重视，《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》第三条规定：归侨、侨眷享有宪法和法律规定的公民的权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务，任何组织或者个人不得歧视。国家根据实际情况和归侨、侨眷的特点，给予适当照顾，具体办法由国务院或者国务院有关主管部门规定。可见，国家对归侨、华侨、侨眷实行特殊的政策，对这种特殊群体实行特殊的保护，充分体现了社会主义制度的优越性。同时，该法第五条规定：国家对回国定居的华侨给予安置。也就是说，华侨无论在国内还是国外都受到特别的待遇。

《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》颁布以来，国家和政府领导侨联、侨办做了大量工作，切实维护了归侨、侨眷的合法权益。广大归侨、侨眷积极投身于家乡的各项建设事业，为我国的经济繁荣作出了巨大贡献。目前，归侨、侨眷队伍是实现社会主义现代化的一支生力军，他们的作用是无可替代的。因此，我们必须进一步搞好侨务工作，切实维护归侨、侨眷的合法权益，充分发挥他们在改革开放和经济建设中的积极作用。一是要进一步做好《保护法》及《实施办法》的宣传工作，以增强归侨、侨眷依法保护自身权益的意识和全社会的侨务法制观念。二是要加大执法监督力度，及时查处侵犯归侨、侨眷合法权益的事件；加强对《保护法》实施的监督检查，切实保证《保护法》的全面实施。三是要研究新情况、解决新问题。根据归侨、侨眷的特点给予适当照顾是党和国家的一项长期政策。新形势下，这项工作面临许多新情况、新问题和新困难。各级党委、政府和有关部门要高度重视、认真研究、克服困难，将政策、法规落到实处。四是要加强领导。各级党委要加强对这项工作的领导，立足国内，影响国外，用实实在在的工作，激发归侨、侨眷的爱国、爱乡热情，调动他们为家乡建设出力的积极性。

二、国家对归侨、侨眷的保护措施和相关政策

构建社会主义和谐社会是一项庞大的系统工程,需要全社会的共同参与。我国现有许多归侨、侨眷及港澳同胞眷属。我国政府在贯彻实施《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》方面形成了规范的体系,要求政府部门切实抓好外事侨务工作,积极维护归侨、侨眷权益,促进和谐社会建设。政府和外事侨务部门收到人大常委会的审议意见后,高度重视,认真研究措施,从三个方面入手,维护好归侨、侨眷权益收到了明显效果。

（一）加强对归侨、侨眷权益法的宣传

今年以来,政府及外事侨务部门充分利用国际互联网、国际风筝会、经贸洽谈会、国际蔬菜博览会等大型活动和日常的接待活动,对归侨、侨眷权益法进行宣传。为进一步加大宣传力度,市人大、市政府领导在日报、电台、电视台针对归侨、侨眷权益法发表专题讲话,并印发《侨法》宣传材料,出动宣传车,张贴宣传标语,编印发放《侨务法律法规》及宣传画。侨务部门将《侨法》列入本部门全年学习计划,结合行政执法考试,对侨务系统干部进行闭卷考试,考试不合格的不能上岗。

（二）依法维护归侨、侨眷的权益

各级政府组织侨务干部深入到乡镇、村庄、社区,帮助归侨、侨眷解决困难、发展生产、脱贫致富。对丧失劳动能力、鳏寡孤独的归侨落实了养老措施,多数纳入“五保”供养,安置在养老院;对暂时生活有困难的归侨、侨眷,今年政府拿出大笔的救济款和救济物资,扶持归侨、侨眷发展侨属经济。为了尽快使广大归侨、侨眷致富,从政策、资金、技术上给予倾斜和扶持,较好地解决了下岗职工再就业、基本生活保障等问题；对归侨、侨眷住房安置、宅基地审批、子女上学、出国手续办理等问题,及时按政策妥善解决。同时协调有关部门做好1978年以前回国退休贫困归侨职工生活补助的发放工作,对于他们的合法权益,做到层层有人抓,户户有人管。

（三）为侨资企业发展创造良好环境

各级政府建立了定点联系侨资企业制度。通过有关新闻媒体、网络向社会公布了投诉电话、传真和联系人,为他们排忧解难。政府分管领导都带领侨务部门深入侨资企业一线,召开侨商座谈会,了解企业经营发展中遇到的困难和问题,积极协调解决侨商提出的困难,及时热情为侨资企业提供信息,当好侨资企业生产经营的“参谋”。帮助经营状况不佳的企业熟悉当地优势,掌握国家法律法规,提高、改善他们的经营能力。针对侨属企业发展中遇到的问题,协调工商、外经、税务、银行、劳动、人事等部门,本着“特事特办”的原则,给予必要的引导和扶持。据统计,近年来,各级政府为归侨侨眷子女认定办理了身份证，为“三侨考生”高考出具证明，为自费出国留学的归侨、侨眷办理手续，帮助归侨、侨眷实现了脱贫。侨资企业迅速发展壮大，有力地促进了和谐社会。

为进一步加强新形势下的侨务工作，维护归侨、侨眷和海外侨胞的合法权益，2006年全国人大常委会对《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》的实施情况进行了检查。这是本法实施以来由全国人大常委会组织进行的最重要的一次执法检查。检查情况如下：

1.归侨、侨眷权益保护法实施的整体情况

我国是一个侨胞众多的国家，几千万海外侨胞分布在世界100多个国家和地区。3000多万归侨、侨眷工作、生活在全国广大城乡。中国人漂洋过海，出国谋生，历史悠久，源远流长。他们身在异国，心系故乡。广大华侨华人在我国革命、建设、和改革开放的各个时期，为中华民族的独立和解放，为祖国的繁荣和发展，都作出了巨大贡献。被誉为“华侨旗帜、民族光辉”的爱国华侨陈嘉庚先生，就是一位杰出的代表。党和国家历来高度重视侨务工作。党的三代领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央，对做好侨务工作做出了一系列重要指示。多次反复指出，我们有几千万爱国同胞在海外，他们希望中国兴旺发达，这在世界上是独一无二的。广大华侨华人是我们同世界各国、各地区进行友好交往和合作交流的重要桥梁，是我们扩大对外开放、推进经济建设的主要有利因素。同时，要求我们要保护华侨利益，辅助回国的华侨。2009年，中央专门下发了关于加强新形势下侨务工作的文件，并召开侨务工作会议，进一步明确了新形势下做好侨务工作的指导思想、基本方针、基本原则和主要任务。

（1）为大批海外侨胞回国定居和创业创造条件

新中国成立不久，在社会主义制度的感召下，在党的侨务政策的吸引下，一批华侨爱国人士、科学家和青年学生冲破重重阻挠，有的甚至冒着生命危险，纷纷回到祖国。他们在党的领导和关怀下，同祖国人民一道，曾为国家的科学技术、文教卫生等事业发展建立了巨大功勋。“两弹一星”的成功就是一个典范。他们的爱国奉献精神，至今还鼓舞和影响着年青一代。20世纪五60年代到70年代末，一些国家逼迫华侨离境，华侨生命财产受到严重威胁，我国政府先后妥善安置了从东南亚等地回国的大批难侨，有的安置在华侨农场和农垦、林业系统的农林场，有的分散安置在各地城市和农村。各地方、各部门坚决贯彻中央的部署，从大局出发，为侨胞解难，动员各方力量，集中人力财力，为接待和安置归难侨付出了很大代价。多年来，各级政府始终关心他们的生产生活，广大归难侨至今念念不忘党和国家给他们带来的温暖和对他们的关心照顾，他们与当地干部群众一道，在各个岗位上为社会主义事业作出了自己的贡献。

（2）依法维护归侨、侨眷和海外侨胞的权利和利益

各级政府贯彻侨务政策，尊重归侨、侨眷，在政治、经济、教育、就业、救济等多方面坚持一视同仁，给予适当照顾。一是归侨、侨眷的政治权益得到保护。历届全国人大代表中都有适当名额的归侨代表，归侨人数较多地区的地方人大也有适当名额的归侨代表，各级政协安排了侨界政协委员。1991年以来，当选历届全国和省级人大代表的归侨、侨眷达640多人次，担任全国和省级政协委员的归侨、侨眷达900多人次。二是归侨、侨眷和海外侨胞在国内的财产权益得到保护。各地为落实侨房政策做了大量的工作，全国共清退了近4000万平方米的华侨私房，除极少量未落实使用权外，侨房政策规定得到较好落实。这是一项凝聚侨心、维护侨益的重要举措。三是各级政府支持归侨、侨眷和海外侨胞在国内捐赠兴办公益事业。对海外的侨胞捐赠的物资用于国内公益事业的，依照法律和行政法规的规定，减征或者免征关税和进口环节的增值税。

（3）吸引海外侨胞回国投资创业

国家在贯彻落实各项侨务政策，妥善解决历史遗留问题的同时，适时制定、修改了中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法等一批涉侨法律法规。这些法律法规的贯彻实施，极大地吸引了侨资、集中了侨智和发挥了侨力。海外侨胞率先踊跃回国投资创业，揭开了我国引进外资和人才的序幕。从各地的经验看，由于海外侨胞和归侨、侨眷在世界各地有广泛的影响和联系，他们回来一个人，往往会带来一个团队；创建一个企业，往往会带动一个园区的建设。他们已成为各地与国外友好往来、开展经贸合作、提高自主创新能力的一支重要力量。

（4）侨务法制建设和侨务工作不断取得进展

归侨、侨眷权益保护法颁布实施和修订以来，国务院先后制定和修改了实施办法，有30个省（区、市）先后制定了地方实施办法，其中25个省（区、市）进行了修改。以归侨、侨眷权益保护法为基础的法律制度已基本形成，为维护侨益、促进侨务事业健康发展提供了法律保障。涉侨部门坚持以人为本、为侨服务的宗旨，把维护好侨益作为侨务工作的出发点和落脚点，努力做到为国家大局服务和为侨服务的统一。中央“五侨”（全国人大华侨委、国务院侨办、全国政协港澳台侨委、致公党中央、中国侨联）建立了联席会议制度，联合推进侨务工作的开展。全国人大华侨委员会还先后多次组织了执法检查，并与地方人大常委会开展联合检查。桥务行政部门认真做好涉侨信访工作，协同和推动有关方面解决侵犯侨益的问题。各地积极探索城市社区侨务工作新机制，改进为侨服务工作。各级法院重视涉侨案件的审判，还建立了高级人民法院涉侨刑事和行政案件向最高人民法院请示审核的制度。法院依法慎重审理涉侨刑事案件，积极审理涉侨民商案件，认真做好涉侨行政审判工作。检察机关重视海外侨胞控告、申诉工作，热情接待、认真办理涉侨控告、举报和申诉案件，依法查处侵犯侨益的行为，强化对涉侨民事审判和行政诉讼活动的法律监督，努力维护归侨侨眷和海外侨胞的合法权益。

2.存在的主要问题和整改的初步建议

侨务法律的实施和侨务政策的落实，虽然取得了很大成绩，积累了许多经验，但也确实存在不少不容忽视的问题。检查组通过实地考察和认真分析，认为主要存在着以下三个问题，并提出整改的初步建议。

（1）关于华侨农场的改革与发展问题

从20世纪50年代起，为妥善安置数十万被迫回国定居的归难侨，国家分别在广东、广西、福建、云南、江西、吉林等六个省（区）建立了84个中营华侨农场，集中安置归难侨约24万人；同时在广东、广西、福建、云南四省（区）农垦和林业系统的近200个国有农林场，分别安置了9万多归难侨，国家采取了由政府包下来集中统一安置的办法，华侨农场实行政企合一，按照国营农场、事业单位、企业管理的体制，组织生产经营和安排生活。

鉴于华侨农场实行全民所有制的经济体制和管理模式，经营管理权过于集中，产业结构单一，吃“大锅饭”，严重束缚了生产力的发展，1985年，党中央、国务院决定，将华侨农场由中央和省侨务部门主管（以省为主）的领导体制，改由地方政府领导，实行政企分开，简政放权，走农村改革的道路。而农垦和林业系统的农林场，至今仍由中央或省有关部门领导。华侨农场改革以来，管理体制逐步理顺，产业结构逐步调整，学校、医院等机构逐步剥离出来交由地方政府管理，社会性负担得到减轻。有的省按照政企分开的原则，推动农场在体制上融入地方、在管理上融入社会、在经济上融入市场，出现了良好的发展势头；有的省在全国率先实施“侨居工程”，对农场危房进行改造，使归难侨住房条件得到改善。特别是建在城市郊区的一些农场，在城市带动下，社会事业有了一定发展，归难侨生活水平有较大提高。一些地方政府认为华侨农场是所谓“不工不农、不城不乡”的“四不像”单位，多重困难交织，体制极为不顺，存在问题棘手，解决难度很大。这批归难侨已成为一个困难群体。他们长期生存在如此困境中，实在说不过去。解决华侨农场问题，我们认为必须从眼前实际出发，从长远发展着眼，总体规划，分步实施，有步骤、分阶段地解决问题。

第一，立即着手清偿拖欠归难侨职工的工资、退休金、医药费和社保缴费。

第二，用3~5年时间，解决归难侨生产生活中的若干重大难题。建议解决的主要问题：一是改造危房。二是维护土地权益。三是基础设施建设；主要是道路、供电、水利等基础设施。四是继续处理债务。

第三，必须从长远考虑，研究解决华侨农场和农垦、林业系统农林场的今后发展问题。

我们认为，全面解决华侨农场和农垦、林业系统农林场归难侨的困难和问题，是一项社会化的系统工程，不是某一个部门、地区或单位所能解决的，也不宜由某一个部门、地区或单位孤立地去解决某一个具体问题，而应在统一组织和领导下，统筹规划，全面考虑，制定解决问题的措施与办法，有准备、分步骤地组织实施。为此，建议由国务院组织有关部门和地方政府，深入调查研究，在摸清情况和问题的基础上，适时召开专门会议，制订具有针对性和可操作性的解决农林场改革与发展问题的方案。

（2）关于散居归侨、侨眷的生产生活困难问题

我国有大量归侨、侨眷散居在全国城乡地区。据不完全统计，由于各种原因，散居的归侨、侨眷生产生活相当困难的约有117万人，其中居住在城市的约17万人，居住在农村的约100万人，主要分布在广东、广西、福建、云南、辽宁、山东、海南及其他一些省。(www.chuimin.cn)

一方面，要将贫困归侨、侨眷纳入当地扶贫规划。各级政府及其主管部门应摸清城乡贫困归侨、侨眷的底数，建立档案，区分情况，给予救助。居住在城镇的，要把符合条件的归侨、侨眷纳入当地最低生活保障，做到应保尽保，分类施保，适当提高了低保补助标准，使他们的基本生活得到保障。居住在农村的，凡实施低保制度的地区，应将归难侨优先列入，还没有实施低保制度的地区，要对归难侨给予定期救济补助。特别是对没有经济来源的鳏寡孤独老归侨，要适当加大救助力度，使他们老有所养、安度晚年。要引导侨界企业设立帮扶基金，开展侨帮、献爱心、送温暖等活动。

另一方面，要积极帮助贫困归侨、侨眷发展生产、充分就业。从长远来看，归侨、侨眷脱贫致富，必须走自强自立的道路。要鼓励、引导归侨、侨眷转变传统就业观念，与市场经济相适应，走自我发展、创业致富之路。政府和有关部门应在政策、信息、资金和技术上给予必要的帮助和扶持。要积极帮助贫困的归侨、侨眷实现就业和再就业，对他们优先培训、优先推荐、优先安排，增强谋生的能力，找到就业的门路。

（3）关于归侨、侨眷和海外侨胞在国内投资权益保护问题

归侨、侨眷和海外侨胞拥有一定的资金，他们踊跃在国内投资创业。海外侨胞中还有大量的高层次人才和专业人士，在经贸、金融、科技和教育等各个领域工作，光科技人才就有几十万，很多人从事高科技研究和开发，这正是我们建设创新型国家急需的人才和智力资源。但是，近几年来，海外侨胞在国内投资创业也遇到一些困难，投资权益受到侵害的事情时有发生。据检查组了解，有些地方政府及有关部门存在重招商、轻服务，重引资、轻引智的倾向，招商引资重承诺、轻兑现，有的甚至违背政策作虚假承诺而不能兑现；对侨胞投资创业中遇到的困难和问题关心不够、解决不力。据归侨、侨眷和海外侨胞反映，有的审判、检察机关对一些侵犯侨胞投资权益的案件往往申诉不受理，审判不及时，判决不公平，执行很困难。这些都损害了侨益，伤害了侨心，在国内外造成了不良影响。为了更好地保护海外侨胞在国内的投资权益，进一步调动他们回国投资创业的积极性，我们建议：

要把引资和引智更好地结合起来。全国在引资、引智方面已经做了大量富有成效的工作。特别是上海、广州、深圳、厦门、青岛、西安等地在引资、引智中积累了许多好的经验。要从深化改革、扩大开放、实施科教兴国和人才强国战略、建设创新型国家的大局出发，总结各地成功经验和做法，在加强引资的同时，更加重视引智工作，吸引更多学有所成的海外侨胞回国，从事科技研究和开发，增强国家自主创新能力。

要完善各项吸引侨胞回国创业的政策措施。政府及有关部门在依法吸引海外侨胞回国投资创业，从事科技研究和开发的同时，要为他们在国内施展才华积极创造条件，在中央方针政策指导下，制定一系列体现“优先、优惠、优待”的政策与措施，帮助他们解决工作和生活中的具体困难和问题。

要妥善处理涉侨案件，维护投资者的权益。司法机关要依法查处侵犯侨胞投资权益的案件，加大涉侨经济案件审判、执行和监督的力度，注意处理维护侨益和保护双方当事人合法权益两者之间的关系。在坚持依法审判的同时，加强对涉侨案件线索的监督指导，进一步提高审判工作的质量和效率，切实解决好执行难的问题。加强对涉侨案件中遇到的法律适用等问题的调查研究，妥善处理涉侨案件遇到的新问题。对于违法损害侨益的单位和个人，要严肃追究责任。

3.加强侨务法制建设，进一步做好新形势下侨务工作

依法保护归侨、侨眷和海外侨胞的权益，做好侨务工作，是一项长期而重要的战略任务。要全面贯彻落实归侨、侨眷权益保护诸相关的涉侨法律法规、地方性法规，遵循中央加强新形势下侨务工作的总体要求，加强和改进侨务工作。

进一步加强侨务法律宣传，增强侨务法制观念。涉侨法律是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。加强侨务法制宣传教育是保证侨务法律实施的基础性工作。各地区、各有关部门，特别是涉侨部门，要认真学习领会和国家领导人对侨务工作的重要的指示，落实中央关于加强新形势下侨务工作的要求，提高了对侨务工作重要性的认识和依法维护侨益的自觉性。要加强侨务法律的普及和宣传，增强行政执法和司法人员特别是领导干部的侨务法律意识，做到知法、懂法、守法，严格依法办事，不断提高依法护侨的水平。

进一步完善侨务政策，落实适当照顾的原则。加强侨务法制建设是做好新形势下侨务工作的需要。执法检查中，有关方面和侨界人士建议，在修改和完善保护侨益方面法律法规的同时，要完善各项政策措施，包括华侨子女回国接受教育、就读大专院校待遇，华侨回国定居申请和审批办法，归侨侨眷职工出境探亲待遇等。

进一步加强侨务工作机构和队伍建设，不断开创侨务工作新局面。各级政府要加强对侨务工作的组织领导。建立由政府主管领导牵头、相关部门参加的侨务工作协调机制。研究建立涉侨投诉协调处理机构健全各级侨务工作机构，加强侨务队伍建设，充实侨务工作力量，妥善解决侨务工作经费等问题。要建立健全基层侨联组织，发挥其代表和维护归侨、侨眷利益的作用。在归侨、侨眷聚居的城市，要逐步形成依靠社会力量，依托社区开展归侨、侨眷工作的新机制。要进一步加强中央“五侨”的联系与沟通，形成合力，共同推动侨务工作深入开展。要进一步发展与海外侨胞的关系，广交新朋友，深交老朋友，加强新华侨华人和华裔新生代的工作，确保侨务资源可持续利用，团结广大归侨、侨眷和海外侨胞，为实现中华民族的伟大复兴和祖国完全统一大业作出新贡献。

三、《归侨侨眷权益保护法》关于法律责任的规定

1990年制定的《归侨侨眷权益保护法》，是我国第一部保护归侨、侨眷合法权益的法律，是一部内容广泛、规定原则的综合性法律。当时，鉴于法律责任问题的广泛性和复杂性，同时也缺乏类似的法律可供参考和借鉴，因此，该法对侵犯归侨、侨眷合法权益的行为，只做出了比较原则的规定，即原法第二十条“归侨、侨眷的合法权益受到侵犯的，归侨、侨眷有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼”，而对侵犯归侨、侨眷合法权益行为应承担的法律责任，则没有做出具体规定。在实施过程中，司法部门感到追究侵犯归侨、侨眷合法权益行为的法律责任时，缺乏相应的法律依据及可操作性。侨务部门以及有关部门也提出要增加法律责任内容的建议。因此，这次修订对法律责任做了比较全面的规定，增加六条（修改后的法律第二十三条至第二十八条）具体的法律责任的内容：一是规定了对国家机关工作人员侵害归侨、侨眷合法权益的违法行为的法律责任的追究；二是规定了对任何组织或个人侵害归侨、侨眷合法权益行为的法律责任的追究；三是规定了对非法占用安置归侨、侨眷在国内私有房屋行为的法律责任的追究；四是规定了对侵犯出境定居的归侨、侨眷应享受的福利劳保待遇行为的法律顾问责任的追究。这些条款的规定，主要参考了《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》及《土地法》、《民法通则》及有关法律的法律责任的规定，并结合我国侨务工作的实际情况和需要做出的。修改后的法律，明确的规定无论是国家机关及其工作人员，还是其他组织和个人，如果侵犯了归侨、侨眷的合法权益，都要承担相应的行政责任、民事责任和刑事责任。这些规定进一步完善了归侨、侨眷合法权益的法律保障机制，使依法保护归侨、侨眷合法权益的措施有了较强的针对性和可操作性，不仅使归侨侨眷能更好地依法保护自身的合法权益，而且使司法机关能更好地依法保护归侨、侨眷的合法权益。具体而言：

（一）保护归侨、侨眷依法诉讼的权益

法律第二十三条规定：“归侨、侨眷合法权益受到侵害时被侵害人有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼。归国华侨联合会应当给予支持和帮助。”其含义如下：

1.确认归侨、侨眷有权依法要求有关主管部门依法处理和提起诉讼的权利

这就是说，当归侨、侨眷的合法权益受到侵害时，归侨、侨眷就有权利向有关主管部门要求予以依法处理或向人民法院提起诉讼。归侨、侨眷合法权益受到侵害的情况是多方面的，既包括本法规定的归侨、侨眷的合法权益受到侵害的内容，也包括本法未规定的其他法律规定的包括归侨、侨眷在内的中国公民所应享有的合法权益受到侵犯的内容。只要权益受到侵害的，归侨、侨眷都有权依法提起诉讼。本法规定的有关归侨、侨眷的合法权益主要体现在第三条至第二十二条规定之中。包括归侨、侨眷应享有的政治权益、经济财产权益、劳动就业教育升学权益、与境外联系往来出入境人身自由权益等。这就是说凡是本法规定的归侨、侨眷应享有的各项权益受到他人侵害时，归侨、侨眷都有权依法提起诉讼。或要求有关主管部门依法处理。至于归侨、侨眷是先向有关主管部门提出要求依法处理，还是直接向人民法院提出诉讼，法律未做具体规定，因此主要由归侨、侨眷依据其受侵害的实际情况，受侵害的程度、后果如何予以决定。这里所指的“有关主管部门”，既指归侨、侨眷所在的单位或主管部门，也指侵害归侨、侨眷合法权益行为人所在的单位或主管部门。这里所指的人民法院既指归侨、侨眷户口所在地管辖的法院，也指侵权行为者户口所在地管辖的法院，同时还指侵权行为发生地所管辖的法院。这就是说，当归侨、侨眷合法权益受到侵犯时，归侨、侨眷可依据侵权行为发生的地点和侵权行为所造成的危害程度不同等情况，自行选择向所管辖法院提起诉讼。

2.归国华侨联合会应当给予提供帮助

修改后的《归侨侨眷权益保护法》在第二十三条中还明确规定：“归侨、侨眷合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门依法处理，或者向人民法院提起诉讼。归国华侨联合会应当给予支持和帮助。”这实际上就是中国侨联和地方侨联代表归侨、侨眷利益，依法维护归侨、侨眷合法权益职责的具体化。按照《中国侨联章程》的规定，侨联的合法权益仅是其一方面的职责。此外，还有其他的职责：如关心海外侨胞的正当权益，鼓励、引导和组织归侨、侨眷努力学习和工作；积极参政议政、参加国家政治、经济和社会事务活动；引导和协助归侨、侨眷兴办侨属企业，开展海外联谊活动；引导海外侨胞在国内投资、投智发展实业；捐资捐物兴办公益事业等是侨联的职责。之所以法律只规定侨联在这方面的具体职责，而未规定其他的职责，主要原因有以下：

一是由于《归侨侨眷权益保护法》是一部以维护归侨、侨眷合法权益为目的的法律。法律不但注意规定保护归侨、侨眷具体的权益，从实际上护侨，而且还注意从诉讼程序上维护归侨、侨眷利益的归侨联合会具备在诉讼方面维护归侨、侨眷合法权益的条件，这也是侨联开展工作的一项很需要内容。例如，中国侨联设置有法律顾问委员会。委员会的成员大多数是在司法界工作有一定知名度的专家、学者和实际工作者，有的还是各级司法部门的领导干部。委员会依靠各方面的力量进行着维护侨益的工作，特别是在为归侨、侨眷和海外侨胞提供司法诉讼帮助方面做了大量有成效的工作，得到了社会的认可。此外，中国侨联还有内设的法律工作机构为归侨、侨眷提供司法诉讼等方面的帮助。事实表明，中国侨联不仅愿意为归侨、侨眷提供司法诉讼方面支持和帮助，而且具备了一定的基础和条件。因此，我们在修改法律时，考虑到侨联的希望和要求，规定了有关侨联在为归侨、侨眷司法诉讼提供帮助和支持的内容是符合实际工作需要的。

二是有其他法律规定为借鉴和参考的。《妇女权益保障法》和《残疾人权益保障法》对各级妇女联合会和各级残疾人联合会在为妇女同胞、为残疾人在司法诉讼时提供帮助和支持做了规定。因此，可以类推，各级归国华侨联合会为归侨、侨眷在诉讼时提供帮助和支持是可行的，必要的，也是有法律依据的。而且，这也是广大归侨、侨眷和海外侨胞的希望要求。

（二）关于国家机关工作人员违法侵犯归侨、侨眷合法权益的法律责任

本法第二十四条规定：“国家机关工作人员玩忽职守或者滥用职权，致使归侨、侨眷合法权益受到侵害的，其所在单位或者上级主管机关应当责令改正或者给予行政处分；构成基础犯罪的，依法追究刑事责任。”该规定含义如下：

1.指出国家机关工作人员侵犯归侨、侨眷合法权益的应当承担法律责任的前提条件

这就是玩忽职守和滥用职权。所谓玩忽职守罪是指国家工作人员对工作严重不负责任，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。构成犯罪除主体是国家工作人员外，还有两大特点：主观方面必须是国家工作人员的职务过失所造成，客观方面必须要有玩忽职守的行为。所谓滥用职权是指国家工作人员随意使用国家赋予他不应行使的权力。滥用职权也是工作人员对工作严重不负责任，为了自己谋求利益和好处，致使公共、国家和人民利益遭受重大损失的一种行为。该犯罪同样有两个特点：一是国家工作人员主观上以故意所造成；二是客观上必须有滥用职权的行为，导致公共财产或人民的利益造成重大损失。也就是说，国家机关工作人员玩忽职守或滥用职权造成归侨、侨眷合法权益受到侵犯的，就应当承担法律责任。

2.指出应当承担法律责任的种类

按照侨法的规定，国家机关工作人员玩忽职守或滥用职权侵犯归侨、侨眷合法权益的，应承担的法律责任有：一是侵权行为者所在单位或者上级主管机关应当责令其改正。二是根据情节轻重给予行政处分。行政处分是该工作人员的上级机关或所在单位根据违法者的情节轻重做出采取警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看、开除等其中一种的行政处分。三是构成犯罪的依法追究刑事责任。这是对国家机关工作人员玩忽职守或滥用职权侵犯归侨、侨眷合法权益违法行为最严厉的制裁。

（三）关于任何组织或者个人侵害侨益应承担的法律责任

本法第二十五条规定：“任何组织或者个人侵害归侨、侨眷的合法权益，造成归侨、侨眷财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”其含义如下：

1.指出任何组织或个人侵侨行为应承担法律责任的前提条件

这就是因侵权导致归侨、侨眷财产损失或其他损害的应承担法律责任。这里所指的任何组织既指国有企业组织，也指集体或个体、私营企业等组织，既指企业组织也指非盈利性事业组织，总之凡是具有法人资格的单位或组织都属于本法所称“任何组织”调整范围。这里所指个人是指自然人，即中国公民，凡具有权利能力和行为能力的自然人都属于本法所称“任何个人”调整范围。这就是说不管是单位，还是个人，不管是法人还是自然人，只要违反法律规定侵犯归侨、侨眷合法权益，造成归侨、侨眷财产损失或者其他损害的，都要依法承担相应的责任。

2.指出应当承担法律责任的种类

根据本法规定，对任何组织或个人侵犯归侨、侨眷财产损失或其他损害的严重程度和后果予以决定的。如果这种侵权行为造成归侨、侨眷财产损失或其他损害相对较轻的，那么就只要承担民事赔偿责任。承担民事责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换、赔偿损失，支付违约金，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等制止排除性形式、恢复权利性形式、支付违约金形式等种类；如果这种侵权行为造成归侨、侨眷财产损失或其他损害相对较为严重的，构成犯罪的，则要承担刑事责任。

（四）关于非法侵占安置归难侨农林场土地应承担的法律责任

本法第二十六条规定：“违反本法第九条第一款规定，非法占用安置归侨的农场、林场合法使用的土地，有关主管部门应当责令退还；造成损失的，依法承担赔偿责任。”其含义如下：

1.指出应承担本条法律责任的前提条件

这就是说不论是个人或组织，也不论是自然人或法人，只要其违反法律规定，侵占国家拨发给安置归难侨的农场、林场合法使用的土地的，都是属于违法行为，都要承担法律责任。当然如果当事人侵占的不是安置归难侨等农林场合法使用的土地就不存在承担本条规定的法律责任。

2.指出承担本条法律责任的方式

按照本法规定，承担法律责任的方式有二：一是有关部门的责令予以退还侵占的土地；二是根据侵占土地所造成的损失大小、多少，承担民事赔偿责任；如果侵占土地造成损失较大的，那么就要多予以赔偿；相反如果侵占土地造成损失较小的，则可少予以赔偿。

（五）关于非法侵占归侨、侨眷私有房屋应承担的法律责任

本法第二十七条规定：“违反本法第十三条规定，非法侵占归侨、侨眷在国内私有房屋的，有关主管部门应当责令退还；造成损失的，依法承担赔偿责任。”其含义如下：

1.指出承担本条法律责任的前提条件

这就是说侵权行为者必须是构成非法侵占归侨、侨眷在国内的私有房屋行为的，才予承担本条的法律责任。归侨、侨眷的私有房屋的所有权不受任何侵犯，这不仅在本法中做了规定，就是在我国的民法和其他法律、法规也有相应的规定。保护公民合法的私有房屋所有权不受侵犯这是我国民法的重要内容，因此《归侨侨眷权益保护法》特就保护侨房业主的合法的所有权做了具体规定，并在法律责任中对侵犯侨房业主合法权益的内容做了具体规定，这有利于保护归侨、侨眷在国内的私有房屋合法权的行使，也有助于鼓励更多的归侨、侨眷购买私有房屋，推动我国社会主义市场经济和商品房地产业的迅速发展和不断规范。

2.指出对侵犯私房合法权益应承担法律责任的种类和办法

这里主要强调的是依法承担赔偿责任和依法退还责任。

（六）关于非法停发、扣发、侵占和挪用出境定居的归侨、侨眷离退金的法律责任

本法第二十八条规定：“违反本法第二十条第二款规定，停发、扣发、侵占或者挪用出境定居的归侨、侨眷的离休金、退休金、退职金、养老金的，有关单位或者有关主管部门应当责令补偿，并依法给予赔偿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一条实际上是对华侨在国内合法权益的保护。本法第二十条第二款已明确指出：出境定居的归侨、侨眷及海外华侨在国内应享有的离退休金、退职金、养老金必须按时足额发放，不得随意停发、扣发、侵占或者挪用。因此，如果有关单位或个人违法停发、扣发，侵占或挪用的，就必然应承担相应的法律责任，除了补发金额外，还应对直接责任人员等依情节轻重给予行政处分，或给予追究法律责任。

（晋城市司法局　原国林）