中国农村改革的过程及机理分析

第1节　改革开放以来中国农业生产用地政策变迁

一、1978—1983年:家庭联产承包责任制度的逐步确立

(一)政策出台背景

从20世纪50年代中期到70年代末期,中国农业集体经济组织劳动计量和报酬分配的基本制度是工分制,即劳动计工分,按工分分配。最初工分是按照社员的劳动能力制定的,但这种“死分死计”只是反映了一个人的潜在劳动能力,不能反映人们在农业生产过程中的实际劳动付出。后来,为了解决出工不出力的问题,又在制定基本工分的基础上,实行群众评议。但由于“活评”缺乏客观科学的尺度,并且碍于亲戚邻里关系拉不下情面,群众评议往往流于形式。在管理实践中,广大基层干部和社员群众创造了“定额包工”的办法,这种办法有利于减少出工不出力的现象,但它自身也存在着在执行中难以长期坚持下去或者流于形式以及只讲速度、不顾质量等问题(苏少之、张继久,1998)。这种经营体制造成了如下结果:一是无法支付存在于生产队生产中高昂的监督与计量成本,以致偷懒、“搭便车”等机会主义行为盛行。二是产权弱化导致排他性极差,从而失去对生产性努力的激励。三是人民公社对人力资源所有权的控制,农民失去了选择经济组织的自由,社员丧失了退社的自由权力,最终造成了农业的停滞和农民生活的困苦。

1978年以来,中国出现了以农村土地产权重构为核心的经济体制改革,农村土地制度开始了从单纯集体向集体所有、家庭经营的两权分离模式的转变。在制度变革过程中,率先做出改变的是安徽省凤阳县梨园公社小岗村的18户农民。1978年12月,中国共产党召开了十一届三中全会,拉开了农村经营体制改革的序幕。此后,家庭经营体制在全国基本按照先贫困山区和边远山区、后平原地区和经济相对发达地区的顺序全面展开。对农民自发包产到户的家庭经营体制,从1978年至1983年底,中央经历了由不允许、例外允许和小范围允许到全面推广的过程(丁关良, 2006)。到1983年底,全国实行包产到户的农户达1.75亿户,实行了包产到户的农户已占农户总数的94.5%。⁽²⁾

(二)政策变迁路径

1.不允许承包到户(1979年2月以前)

1978年3月,《中华人民共和国宪法》(第三部宪法)第七条规定:“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济,现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有,而以生产队为基本核算单位。”1978年11月,安徽凤阳县小岗村18名村民自发尝试实行的承包经营方式成为中国农村改革的发端,这也是当时农民要求经营制度变革的强烈体现。1978年12月,中共十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》,提出建立严格的生产责任制,肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式,但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。

这一时期,在政策上尽管不允许“包产到户”和“分田单干”,但对人民公社的缺陷有了正确的认识,提出了建立严格的生产责任制,肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式。

2.承包到户被例外允许(1979年3月—1980年2月)

1979年3月,国家农委党组在《关于农村工作问题座谈会纪要》中明确指出:“搞包产到户,分田单干的地方,要积极引导农民重新组织起来,但深山、偏僻地区的独门独户实行包产到户,应当许可。”1979年9月,十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,将十一届三中全会草案中的“不许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。深山、偏僻地区的独门独户实行包产到户,应当许可,表明承包到户被例外允许。

3.承包到户小范围允许(1980年3月—1981年11月)

1980年3月,国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中指出:至于极少数集体经营长期办得很不好、群众生活困难的,自发包产到户的,应当热情帮助搞好生产,积极开导他们努力保持,并逐步增加统一经营的因素,不要硬性扭转,与群众对立……1980年5月31日,邓小平在同中央负责工作人员讲话时肯定了安徽农村改革,指出一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户,效果很好,变化很快。1980年9月,中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中重申了国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中的意见,提出建立多种形式的生产责任制,可分为两类:一类是小段包工,定额计酬;一类是包工包产,联产计酬。对安徽农村改革的肯定,表明承包到户已在小范围内得到允许。

4.承包到户的全面推广、政策法律不允许土地流转(1982年1月—1983年底)

1982年1月1日,中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》,并指出:包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任制,只要群众不要求改变,就不要动;目前的各种生产责任制,都是社会主义集体经济的责任制。社员承包的土地,不准买卖,不准出租,不准转让,不准荒废,否则,集体有权收回;社员无力经营或转营他业时应退还集体。1982年,《中华人民共和国宪法》(第四部宪法)明确规定:农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有;农民有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。同时规定,任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。1983年,中共中央在《当前农村经济中的若干问题》中提出:人民公社的体制要从两方面进行改革,一是实行生产责任制,特别是联产承包制;二是实行政社分设。稳定和完善农业生产责任制,仍然是当前农村工作的主要任务。在这种经营方式下,分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次,是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别,不应混同。

自此,对包产到户、包干到户的肯定,使家庭承包经营在全国得到迅速推广,持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。此后,“队为基础、三级所有”的人民公社于1983年在全国各地陆续解体,但这一阶段社员承包的土地不准买卖,不准出租,不准转让。

这一阶段的政策演变路径如表4—1所示。

表4—1　1978—1983年关于农地的主要政策

(三)政策效果评价

以家庭承包为核心的农村第一步改革,改变了中国农村经济多年停滞的局面,使农业生产得到迅速发展(见表4—2)。

表4—2　中国改革开放前后两个阶段农业生产发展情况比较

资料来源:苏少之、张继久:《对指导五十年代农业集体化一个理论反思》,载《中共党史研究》, 1998(3),53页。

由表4—2可以明显看出,完成农业集体化以后的22年是中国农业发展最慢的阶段,特别是人均粮食产量,只增加17斤,年均增长不到0.8斤,几乎跟不上人口的增长。农村改革第一步的6年,是建国后农业生产发展最快的阶段之一,人均粮食产量以平均年增长25.7斤的速度上升,结束了1956年后22年徘徊在600斤左右的状况,在1984年接近800斤,跨上了一个大的台阶,由此奠定了解决温饱、走向小康的重要基础。总之,家庭联产承包责任制的确立避免了农业生产中监督困难的缺陷,从而最大限度地提高了效率,并使外部监督变为多余,为解决中国吃饭问题做出了重要贡献,这是中国改革开放政策实施以来取得的最主要的成就之一。

二、1984—2002年:逐步确立延长土地承包期、减少土地频繁调整政策,土地流转政策初步开放

(一)政策出台背景

在家庭联产承包责任制下,农户按家庭人口和劳动力数量从集体平均获得一份土地,然后由家庭组织农地经营活动,当家庭人口或土地数量产生增减变化,再由集体按新的人口数量和土地总量进行新一轮调整,土地流转通过土地调整实现。通过赋予农民对其经营土地的剩余索取权激发了农民的生产热情,使得这一流转方式所隐含的种种弊端由于以上绩效的掩盖而被忽视了。当农地经营制度效率发挥到极致以后,这一农地流转制度所固有的桎梏开始凸显。首先表现为田块面积的超小化和农户经营土地的分散化。其次表现为频繁的调整使农地投资收益受到威胁,导致农地长期投资减少,耕地资源质量下降。土地的不定期调整的作用如同一种随机税,它在不可预见的某一天将土地拿走,同时带走农民投入土地的中长期投资,其效果可能在短期内并不明显,但长此以往,土地质量必然下降,从而影响中国农业的可持续发展(姚洋,1998)。再次表现为频繁的调整带来的大量的谈判成本。最后表现为大量农田水利等基础设施的损毁现象严重和农地使用上的机会主义行为。

1985年粮食产量由1984年的高峰跌入谷底,理论界和实践工作者开始探索农村第二步改革的突破口,认为原因的核心在于土地承包期过短及土地的频繁调整,降低了农民对未来的可预期性,从而造成了效率的损失。均田制内在的种种效率损失表明这一制度存在着巨大的外部效益,为“内化”这一外部效益,从根本上发挥农地和农业劳动力资源的效率,制度创新是唯一选择,而这里的关键创新点即在于如何将均田制下频繁的土地调整带来的效率损失降到最低点,唯一的途径就是少调整或不调整,而少调整乃至不调整标志着均田制所遵循的基本原则被打破。

(二)政策变迁路径

1.延长土地承包期至15年以上,初步允许土地流转(1984—1992年)

1984年1月1日,中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》中指出:土地承包期一般应在十五年以上,生产周期长的和开发性的项目,如果树、林木、荒山、荒地等,承包期应当更长一些。在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着“大稳定,小调整”的原则,经过充分商量,由集体统一调整。同时指出,鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地时,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找协商转包,但不能擅自改变向集体承包的内容。自留地、承包地均不准买卖,不准出租。(www.chuimin.cn)

1986年4月14日,最高人民法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》中明确规定:承包人将承包合同转让或转包给第三者,必须经发包人同意,并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容。1987年1月22日,中共中央在《把农村改革引向深入》中指出:要进一步稳定土地承包关系。只要承包户按合同经营,在规定的承包期内不要变动,合同到期后,农户仍可连续承包。已经形成一定规模、实现了集约经营并切实增产的,可以根据承包者的要求,签订更长期的承包合同。同时指出,承包人将承包合同转让或转包给第三者,必须经发包人同意,否则合同无效。1988年4月12日,第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,将原宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

2.延长土地承包期至30年以上,逐步规范土地流转(1993—2001年)

1993年,《中华人民共和国宪法》(第四部第二次修改)第八条第一款“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作,是社会主义劳动群众集体所有制经济”被修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这样,家庭承包经营体制在宪法上得到了确认。为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,1993年11月5日,《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确提出:为稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期后,再延长30年不变;提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。同时指出:在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,经发包方同意,允许土地的使用权依法有偿转让。1993年11月14日,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确表示:在坚持土地集体所有的前提下,允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方,本着群众自愿原则,可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。

1995年3月11日,《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》提出:原有的土地承包期到期后,切实做好延长土地承包期的工作。同时指出:在沿海经济发达地区,要根据条件和农民的意愿,积极稳妥地发展多种形式的粮田适度规模经营。1995年3月28日,国务院批转了农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》,再次明确表示:提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”政策。同时提出:建立土地承包经营权流转制度,在坚持土地集体所有,不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内对承包标的依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护。

1996年1月21日,《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次强调:土地承包期延长30年,开发“四荒”的承包期可以更长一些,这是稳定家庭承包经营的重大政策,一定要贯彻落实好。同时指出:随着劳动力向非农产业转移,要建立土地使用权流转机制,在具备条件的地方发展多种形式的适度规模经营。

1997年2月3日,《中共中央、国务院关于1997年农业和农村工作的意见》指出:落实延长土地承包期的政策,稳定土地承包关系。发展土地适度规模经营,必须坚持具备条件,并充分尊重农民的意愿。1997年6月24日,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出:土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的,不能将原来的承包地打乱重新发包。中央不提倡实行“两田制”,对原来为了平衡农户负担而实行的“动账不动地”形式的“两田制”,无论是“口粮田”还是“责任田”,承包权都必须到户,并明确30年不变,不能把“责任田”的承包期定得很短,随意进行调整。少数经济发达地区,农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营,这属于土地使用权正常流转的范围,应当允许。

1998年1月24日,《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》中指出:各地要严格按照中央的有关政策规定,切实做好延长土地承包期的工作;第一轮承包到期的地方,都要无条件延长30年不变。1998年10月14日,《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次指出:稳定和完善双层经营体制,关键是稳定完善土地承包关系。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方,可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上,发展多种形式的土地适度规模经营。

1999年1月11日,《中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见》指出:延长土地承包期的工作已进入收尾阶段,各地要严格按照中央的有关政策,抓好后续完善工作,一定要在1999年全面完成这项工作。有关立法工作要抓紧进行,确保农村土地承包关系长期稳定。2001年12月30日,《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》强调:要把土地承包期再延长30年不变落实到具体农户和具体地块,并按规定与农户签订承包经营合同,发放承包经营权证书。同时指出,农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则,土地流转的主体是农户,土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。

这一阶段的政策演变路径如表4—3所示。

表4—3　1984—2001年关于农地的主要政策

续前表

(三)政策效果评价

土地承包经营期限的延长和“增人不增地,减人不减地”政策的实施,把农民对土地的权利稳定在承包期内,避免发包方通过行政手段频繁调整,使农民的承包经营权处于不断变动之中。土地经营权的固定化有利于稳定承包关系,有利于鼓励农民对土地的投入、培肥地力;促进了农村经济的发展和农村社会的稳定;增加了农民对土地使用权的稳定预期和安全感,提高了他们对土地中长期投入的积极性。这符合了大多数农民意愿,意义重大。家庭承包经营虽然仍是小规模生产,但从专业户、专业村及专业乡镇的区域性专业化生产来看,农民对土地的长期投资使大批量、基地性和商品性的标准化生产、加工、销售成为可能,为农业生产结构的调整提供了充分发展的空间;土地承包经营的长期不变、土地承包经营权证的发放,也为土地的转包、转让,培育土地流转市场提供了制度基础。

三、2002年至今:法律保护农民土地权益,进一步探索农地有效流转机制

(一)政策出台背景

随着改革开放的深入和社会经济的发展,农村阶层开始分化,如职业分化、经济分化等。首先,进入新世纪后,农村经济收入水平有了很大提高,农村各阶层的收入结构发生很大的改变,土地收入不再是某些农民收入的主要或者唯一来源。由于农村经济来源的多样化,土地的重要性开始下降,因此,即使有些农民离开土地,其基本生活也能够得到保障。其次,产业结构的调整,农民职业选择机会增多,农业生产也不再是农民职业的唯一选择。再次,在农村经济体制转换过程中,一些传统的农村社会政策开始进行改革,比如户籍制度的松动等,这为农村社会流动提供了可能,农民可以离开农村进入城市就业。在相对利益的驱使下,一部分农民也会离开土地转而进入城市成为城市农民工。这样,广大农户因劳力及各种社会变动而产生的土地承包量与经营能力之间的矛盾难以解决,出现了有田无人耕和有人无田耕并存的现象。这就为土地流转创造了条件,为工商企业、个体大户和外商提供了投资农业的机会。土地承包经营权证的发放,进一步稳定了土地承包关系,也就为制定法律、法规保护农民土地权益,为法律、法规规范土地流转奠定了基础。

(二)政策变迁路径

1.法律上确认土地流转的主体是农民(2002—2006年)

2002年8月29日,《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第二十六条规定:承包期内,发包方不得收回承包地。第二十七条规定:承包期内,发包方不得调整承包地。第三十一条规定:承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。第三十二条规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十四条规定:土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第三十六条规定:土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等,应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

2004年3月14日,《中华人民共和国宪法》(第四部第四次修改)规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这表明土地使用权流转得到宪法上的确认和保护。2004年4月30日,国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中指出:流转土地承包经营权是农民享有的法定权利,任何组织和个人不得侵犯和剥夺,要尊重外出务工农民的土地承包权和经营权。2005年农业部在《农村土地承包经营权流转管理办法》中指出:土地流转遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则,可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

2.土地承包经营权确认为物权性质,提出探索农地有效流转的新要求(2007年至今)

2007年3月16日出台的《中华人民共和国物权法》确认了土地承包经营权是物权,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。该法明确规定:一是农民的土地承包经营权作为用益物权是由法律所赋予的,任何组织和个人不得剥夺和非法限制。二是农民获得的土地承包经营权作为用益物权受法律保护。承包期内,不得违法收回和调整农民的承包土地。三是农民的土地承包经营权作为用益物权,承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。四是用益物权使农村土地承包经营权成为独立的财产权利,承包农户成为独立的民事权利主体,当承包土地被征收征用时,土地承包经营权人依法享有获得相应补偿的权利。五是当土地承包经营权受到不法侵害时,土地承包经营权人可以利用物权的保护方法,依法维护自己的合法权益。

2008年1月30日,《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出:严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。同时提出:农村土地承包合同管理部门按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。加强土地流转中介服务、培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。加强土地流转中介服务,培育发展多种形式适度规模经营的市场环境的提出,表明在新形势下中央提出了探索农地有效流转的新要求。

这一阶段的政策演变路径如表4—4所示。

表4—4　2002年至今关于农地的主要政策

(三)政策效果评价

长期而有保障的土地承包经营权,是农民赖以生存和发展的基础,是农民根本利益的集中体现。这一阶段《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国物权法》对土地承包经营权做出专章规定,为确保赋予农民长期而有保障的土地承包经营权、切实维护农民的土地承包权益提供了坚实的法律保障。

总之,农村土地流转制度的建设,对促进土地承包经营权流转和推进农村市场化的进程,合理配置和持续有效利用农村土地资源,切实保护土地承包经营者的合法权利和利益起到了重要作用:(1)使部分土地从经济效益差的农民手中转到经济效益好的农民手中。(2)使部分农民土地经营规模扩大,有利于从传统农业向现代农业转变。(3)为农村劳动力在一定的范围内脱离土地创造可能性。(4)有利于承包土地的价值实现,促进农村经济的发展和农民收入的提高。