促进竞争的公共服务民营化及政府管理

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：（五）营造有利于促进竞争的民营化氛围理论和实践都表明，竞争是民营化的关键要素，并体现其本质。在民营化的理论研究者看来，只要存在竞争，不管是私营部门还是公共部门，同样都是有效率的。所以，政府在民营化初期就应该以积极的作为来营造有利于竞争形成的环境。其次，还有一种做法是用事后的竞争来弥补事前竞争的不足。这就迫使企业之间形成竞争局面，防止新的垄断产生。

（五）营造有利于促进竞争的民营化氛围

理论和实践都表明，竞争是民营化的关键要素，并体现其本质。“任何民营化努力的首要目标是（或者说应该是）将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中。”^[25]在充分竞争的市场环境里，只有具有效率的企业才能生存和发展。而企业要得到效率与效益，就必须提高技术与管理水平，尽可能降低成本，提供更加优质服务以吸引顾客，如此等等。这些是政府民营化积极追求的目标所在。在民营化的理论研究者看来，只要存在竞争，不管是私营部门还是公共部门，同样都是有效率的。有学者指出，“在竞争性环境下，私人企业具有较高的效率，但如果不存在竞争，被管制的私人企业效率并不一定高于国有企业，也可能会低于国有企业。因此，在不存在竞争的领域里实行民营化容易产生有害的影响”。^[26]

私域内竞争机制可以在完全市场条件下通过自由竞争逐步形成，但在公共领域，则要依靠政府运用公共政策来加以促进。由于我国公共服务领域内的很多产业都有自然垄断性，即使民营化，仍然不能彻底打破这种垄断，并且还有可能形成新的私营垄断。所以，政府在民营化初期就应该以积极的作为来营造有利于竞争形成的环境。从国外的实践也能得到启发，例如，英国民营化初期，电信公司和煤气公司只是由国有垄断企业变为私营垄断企业，并不产生竞争力量，也没有促成效率，只是在后来通过实施竞争政策，形成具有竞争性的市场结构，才有效地提高了效率。

那么，在促进竞争环境生成问题上目前我国政府可以选择的途径是什么呢？综合国内外经验，笔者认为主要有三种方式：事前竞争、事后竞争和跨地区竞争。首先，事前竞争是指在选择公共服务项目进行民营化时，众多的应征企业可以通过公开竞争取得经营权或承包权，而不是只在小范围内甚至一家单位中选择。尽管在理论上这种方法比较简单扼要，但由于具体操作不到位，往往效果不是很明显。比如吸引外资入主公共服务领域，地方政府一般对外资很少选择性，为了完成任务甚至连最基本的资格审查都不要，越是内地不发达地区越是如此。而对于民营资本，则也是良莠不齐。不排除优秀企业参与公共服务，但同样也有不少是另有企图。其次，还有一种做法是用事后的竞争来弥补事前竞争的不足。对于不少小城市来说，一些公共服务可能并不需要很多经营者，即使民营化后，还是垄断经营，这时候就要用事后竞争来补充。比如说政府把水经营权交给某一企业，根据约定有五年的合同。签订了合同之后，如果该企业随时不符合既定规则政府仍然可以另寻他家企业替代，而不是无计可施。这就迫使企业之间形成竞争局面，防止新的垄断产生。最后，对于那些具有规模经营效益的服务项目，可以打破原来的行政区域限制，跨地区组建服务公司，同时在更大范围内进行竞争，以选择最佳合作伙伴。例如，斯洛文尼亚首府卢布尔雅那市需要市政规划服务，它通过正式招标方式，不仅向本市的城市规划部门，而且向邻近的克罗地亚首府萨格勒布市的城市规划部门发出投标邀请书。^[27]从我国目前已经实施的民营化项目中看，有些企业在不同地方取得经营权，如果这些地区相邻，就可以尝试这种做法。

不管是事前竞争、事后竞争，还是跨地区竞争，关键是要给公众选择自由，充分发挥群众力量，因为服务效果如何，使用者最有发言权。然而，如果只把民营化看成是政府事务再分配的过程，则社会公众就很容易被排斥，从而使竞争环境的形成缺少了监督者。对此，萨瓦斯指出，“通常情况下，拥有选择权的顾客会寻找能满足其个性化需求的供应商。在选择权被剥夺的情况下，公民就不可能表达他们对服务的偏好……公共服务的控制完全取决于某些利益集团的政治影响力”。^[28]从一定意义上说，我国政府在推行民营化时往往缺乏必要的公众参与，这已经成为今后改革必须逾越的障碍。

附案例（一）

《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》

建城［2002］272号

市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。为了促进市政公用行业的发展，提高市政公用行业运行效率，现就加快市政公用行业市场化进程提出如下意见：

一、指导思想与目的

深入贯彻十六大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，推动全面建设小康社会。

二、开放市政公用行业市场

（一）鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。

（二）允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。

（三）通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量。

（四）市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。

三、建立市政公用行业特许经营制度

市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。

市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。

实施特许经营权制度应包括已经从事这些行业经营活动的企业和新设立企业、在建项目和新建项目。

（一）特许经营权的获得

实施特许经营，应该通过规定的程序公开向社会招标选择投资者和经营者。要按照《中华人民共和国招标投标法》的规定，首先向社会发布特许经营项目的内容、时限、市场准入条件、招标程序及办法，在规定的时间内公开接受申请；要组织专家根据市场准入条件对申请者进行资格审查和严格评议，择优选择特许经营权授予对象。

对被选择的特许经营权授予对象，应该在新闻媒体上进行公示，接受社会监督；公示期满后，由城市市政公用行业主管部门代表城市政府与被授予特许经营权的企业签订特许经营合同。

凡投资建设特许经营范围内的市政公用项目，项目建设单位必须首先获得特许经营权，与行业主管部门签订合同后方可实施建设。

现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签订经营合同。

（二）申请特许经营权的企业应该具备的条件：(www.chuimin.cn)

依法注册的企业法人资格；

与所申请的经营内容相应的条件：企业经营管理、技术管理负责人具备相应的从业经历和业绩，其他关键岗位人员具有相应的从业资格，应具有的资金和设备、设施能力；

良好的银行资信和财务状况；与其业务规模相适应的偿债能力；

具有可行的经营方案以及政府规定的其他必要条件。

（三）特许经营合同应该包括以下基本内容：

经营的内容、范围及有效期限；

产品和服务的质量标准；

价格或收费的确定方法和标准；

资产的管理制度；

双方的权利和义务；

履约担保；

经营权的终止和变更；

监督机制；

违约责任。

（四）特许经营权的变更与终止

在合同期限内，若特许经营的内容发生变更，合同双方必须在共同协商的基础上签订相关的补充协议。若因企业原因导致经营内容发生重大变更，政府应根据变更的情况，决定是否继续授予其特许经营权；若政府根据发展需要调整规划和合同时，应充分考虑原获得特许经营权的企业的合理利益。

特许经营权期满前（一般不少于一年），特许经营企业可按照规定申请延长特许权期限。经主管部门按规定的程序组织审议并报城市政府批准后，可以延长特许经营权期限。

获得特许经营权的企业在经营期间如出现以下所列情况，由市政公用行业主管部门报城市政府批准后予以相应处理，对情节严重的，应取消其特许经营权：

未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准，并未按市政公用行业主管部门要求进行限期整改的；

未经政府及行业主管部门批准，擅自转让或变更特许经营权的；

未经城市政府及行业主管部门批准，擅自停业、歇业，影响到社会公共利益和安全的；

发生重大质量事故、安全生产事故或企业法人有重大违规违纪行为的。

在特许经营权发生变更或终止时，必须做好资产的处置和人员的安置工作，必须保证服务的连续性。

市政公用企业要依法自主经营。取得特许经营权的企业要在政府公共资源配置总体规划的指导下，科学合理地制定企业年度生产计划；为社会提供足量的符合标准的产品或优质服务；要自觉接受政府的监管，制定严格的财务会计制度，定期向政府及主管部门汇报经营情况，如实提供反映企业履行合同情况的有关材料。市政公用企业应通过合法经营取得合理的投资回报，实现经营利润，同时承担相应的经营风险和法律责任，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。

促进竞争的公共服务民营化及政府管理

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