公共服务民营化对政府管理的影响及启示

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：20世纪后30年，西方国家掀起一股以公共服务市场化（民营化）为取向的公共部门改革，主张政府公共部门在公共物品和服务的供给和公共事务管理上的公私合作，这开启了公共管理模式的新的发展时代。正因为如此，公共服务市场化、公共事务管理多元化才成为包括我国在内的世界大多数国家公共行政改革的主导趋向。[20]与此同时，公共部门与私人部门在公共事务管理方面的主导价值观也是根本不同的。

（四）公共物品与服务私人供给对政府管理的影响及启示

在公共管理领域，公共部门过去一直把提供公共物品和服务，管理公共事务作为自己的天然使命。20世纪后30年，西方国家掀起一股以公共服务市场化（民营化）为取向的公共部门改革，主张政府公共部门在公共物品和服务的供给和公共事务管理上的公私合作，这开启了公共管理模式的新的发展时代。这种民营化机制或趋势的重要基础之一就是对公共物品与服务的明确区分，正如萨瓦斯所说，“（公共）服务提供或安排与服务生产之间的区别十分重要，它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。”所谓公共服务民营化，其实就是表明，“对那些属于政府天职的公共服务，政府应该是个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度和水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成”。^[18]这种改革对发展中的我国行政改革的影响也十分巨大，因为它既是一种新的改革方向，也是对我国一直进行的行政改革的一些做法的肯定或应证。正因为如此，公共服务市场化、公共事务管理多元化才成为包括我国在内的世界大多数国家公共行政改革的主导趋向。

然而，公共管理与私人部门管理在根本上的异质性决定了对这种改革取向要保持正确的认识。从上面的分析可以看出，尽管在公共物品供给机制的选择上可以进行公私合作，并且私人供给在一定意义上更有效率，但要想保证公共物品内含的公共利益的最终实现，政府行为始终是主导的、不可或缺的。表现在政府对私人部门进入公共事务领域的限制、特许、监督、规范退出乃至具体服务或产品的质量规定等，也表现为政府对公众信息服务的倾斜和弱势阶层的特定补助等。针对这种情况，有学者指出，自由至上的市场经济，宪政主义的有限政府，已经成为现代公共领域的基本框架。在这一框架中，政府由于拥有强制力和普遍性两大优势而居于核心的位置。这一位置使得它的作用举足轻重，既能置经济于高速发展的快车道，也能使经济长期停滞，甚至跌入崩溃的深渊。^[19]因此，必须强调的是，政府在公共事务管理和公共物品供给上的主导地位不能因市场化取向而削弱，反而应该时刻得到强化。(www.chuimin.cn)

进一步的理论分析表明，公共管理在根本上区别于私人管理的地方是，公共管理立足于管理，重视管理的效率，但归于其独特的“公共性”，公共管理的“公共性”表明它是依靠公共权力为执行任务的基础，为实现公共利益而进行的有效率和效益的社会管理活动。离开这种本质，它就无从区别于其他的管理活动。这种理论分析应该成为我国行政改革实践的一个有益坐标，而不是受到忽视乃至抛弃，一味地去追求效率的最大化。实际上，早在我国公共管理理论研究的初期，青年学者马骏就指出，目前国内的公共管理研究是为了适应教育发展中的需要，经由一个快速推动程序而集结起来的学科板块群。它基本上没有自己的学术流派发展史，所以也缺乏基础性的、被共同认可的研究范式。换句话说，它缺乏与其他学科相区别的基础理论、概念范畴、分析工具和问题范围。由此，一方面导致笼笼统统、大而化之地谈政府管理的倾向，另一方面导致纯技术化的“管理主义”倾向。纯技术化倾向最终将危及公共行政和公共管理在学术上的“合法性”基础。纯管理取向的研究无法解释“公共管理”中“公共”二字的含义，也不配加上“公共”二字。公共管理要得到长足发展，不仅需要有“管理理论”，同样也需要有“公共理论”。^[20]

与此同时，公共部门与私人部门在公共事务管理方面的主导价值观也是根本不同的。私人部门管理建立在严格的成本核算和绩效产出控制的基础上，把获取利润最大化作为其行为的目标，因而，效率是私人管理的主导价值取向；反观公共部门的管理，实现公共利益的最终目的既要求它注重提高工作效率，更要求它保障基本的社会公平，在效率与公平的两难选择中，后者的比重更大。因此，公共部门管理把利益最大化作为自己行为的目标，尽管这种利益最大化从来没有明确的界定，有时甚至以牺牲效率为代价。针对民营化可能带来公共管理基本价值的缺失，有人指出，“当观察到最近几年来个人利益中心主义改革对公共管理的冲击时，美国著名公共行政学家波兹曼运用一系列分析框架来测量公共价值观的缺失：价值表达与聚集的机制被破坏（政治过程和社会结合不足于确保公共价值的有效交流），缺陷十足的垄断（尽管政府垄断被视为有维护公共利益的出发点，但仍然允许公共物品与服务供给的私人垄断的存在），利益分割（公共设施与服务被私有化为各个群体所有，完全不顾全体国民的利益），私营部门的短期行为威胁到公共服务的长期效果，急功近利使公共资源也受到威胁。如此等等”。^[21]可见，对于民营化及其相关主张，如果不从根本价值上进行分析，则实践中的公共管理或者政府治理就可能会发生方向性偏差，这是我们研究民营化所必须认真对待的。

公共服务民营化对政府管理的影响及启示

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