北京市环境保护问题分析

二、北京市公众参与环境保护存在的问题

由上可见,尽管北京市公众环境意识有令人欣喜之处,但从环境法治建设的角度看,尚存在诸多问题,主要体现为如下四个方面:

(一)对公众参与环境保护的重要性认识不足

环境保护的目的是保护和改善生活环境与自然环境,防治环境污染和其他公害,保障人体健康,促进社会的可持续发展。⁽²⁾在“依法治国、建设社会主义法治国家”的政策背景下,环境保护的最终目标,是实现良好的环境法治,其内容包括环境法治理念、环境立法、环境司法、环境执法、环境守法和环境法律监督等方面。⁽³⁾在这些方面中,公众参与均是不可或缺的。

其一,确立以可持续发展为核心的环境法治理念,需要公众的认同和参与。自制定《中国21世纪议程》以来,我国通过制定和修订相关环境立法,确立相应的原则和制度,初步确立了可持续发展的指导思想。但是,目前“经济优先论”在实践中仍然占据主导地位。这也是我国环境法治理念存在的最主要的问题。社会对某一理念的认同和实践,归根结底要落实到每一个“人”以及作为人的复数形式的“公众”的认同和实践。要确立可持续发展的环境法治理念,不仅需要社会成员对可持续发展原则的普遍认同,还需要社会成员通过积极的实践,参与环境法治的各个方面。

其二,制定和完善环境立法,需要公众参与。公众参与立法活动,是公民身份的重要体现,是人民主权观念的必然要求,是程序正义的实现方式,也是实现法治国家的前提条件。公众参与立法在我国拥有充分的法律依据:一方面,根据我国《宪法》,作为立法机关的全国人民代表大会由人民选举的代表组成⁽⁴⁾,因此,立法过程实际上就是全体人民共同参与制定法律的过程。另一方面,根据我国《立法法》,立法过程中也应当听取各方面的意见。⁽⁵⁾环境立法通常涉及公众的财产、健康甚至生命安全,所以立法过程必然要求实行公众参与。

其三,实现环境司法公正,需要公众的积极参与和监督。德沃金说,“如果判决不公正,社会就可能使某个社会成员蒙受一种道德上的伤害”⁽⁶⁾。事实上,在环境司法领域,这种“伤害”通常超出了“道德”范畴,往往会极大地影响到公众的财产、健康和生命权利。公众参与环境司法,不仅仅是由于其拥有诉讼法上的权利,而且还因其可以基于监督职能,确保司法的公正性。公民作为环境诉讼当事人,享有控告权、申辩权、质证权、上诉权等诉讼权利。在诉讼过程中,律师代理或辩护制度、陪审员制度等,都是公众直接进入审判体制内部,直接参与或制约司法权的一种机制。

其四,保证环境执法的公正性和效率性,需要公众的广泛参与。公众参与环境执法,主要有两方面理由:一方面,环境执法的重要对象之一,是作为行政相对人的公众。一些环境执法形式,如环境行政处罚、环境行政强制措施,将对公众的环境权益和人身、财产权益造成相当大的影响。为了确保环境执法的公正性,有必要通过环境信息公开、环境听证等形式,确保公众的知情权、申辩权。另一方面,正如孟德斯鸠所言,“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限”⁽⁷⁾。为了防止环境行政权的滥用,也有必要引入公众监督机制,从而对环境行政机关形成制约,同时还有利于提高环境行政效率。从法治理论的角度看,这也诚如亚里士多德所言,“法治应当优于一人之治”⁽⁸⁾。

其五,环境法律监督需要公众参与。环境法律监督既包括立法监督、行政监督、司法监督、舆论监督、政党和社会团体监督等机关团体的监督,也包括公众监督。其中,公众监督不仅是机关团体监督的有力补充,而且还是环境立法、环境司法、环境执法工作得以健康发展和顺利进行的有力保障。环境守法和环境法律监督的核心内容即为公众参与。

可见,环境保护本身是一项全民的事业,没有公众的积极参与和大力支持,环境保护工作无法做好,环境法治也无从实现。前述北京市环境法治理念、环境立法、环境执法、环境司法、环境法律监督等方面存在的一些问题,均直接或者间接地和对公众参与环境保护的重要性认识不足相关,此种相关性主要体现为环境立法、环境法律实施和公众的环境法律意识共三个方面。

(二)环境立法未对环境保护公众参与给予充分重视

公众参与原则是我国环境的基本原则之一。⁽⁹⁾然而,目前我国环境法上的“公众参与”大多仅停留在原则阶段,并存在如下六个方面问题。北京市的地方环境立法与国家的立法相比,在公众参与方面并没有太多的发展,同样存在这六个方面的问题。

1.对公众参与环境保护重视不够。我国现行立法往往特别强调国家的环境管理权,而忽视公众参与。例如,《宪法》第26条第1款规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”从《宪法》的这两条表述中可见,“国家”是环境保护的主体,对于作为公众的“组织和个人”对环境保护的积极参与权,在此却未作规定,而只是在禁止性规定中对其义务有所涉及。这显然忽略了公众在环境保护中应有的法律地位和积极作用。

2.关于公众参与环境保护的规定可操作性差。在《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等单行环境法中,“总则”部分均规定,单位和个人有权对污染损害环境的行为进行监督和检举。这无疑是公众参与环境保护的一条重要途径。但是,对于如何具体实现“监督和检举”,目前却缺乏具体的程序性规定,可操作性较差。而且,检举、控告属于事后救济途径,其本身也不应成为公众参与的首选方式。(www.chuimin.cn)

3.公众参与环境保护的范围过窄。在我国现行环境立法中,除了原则性规定外,对环境保护公众参与作出明确规定的仅有环境事故应急处理、污染物排放管理和环境影响评价共三个领域。在这些领域中,环境事故应急处理中的公众参与主要体现在《环境保护法》和《海洋环境保护法》中,污染物排放管理中的公众参与仅体现在《清洁生产法》中,而环境影响评价中的公众参与则仅在《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》中作出了明确的规定。环境影响评价领域的公众参与在立法中的规定相对更多一些,但其规定的公众参与适用范围仍然过窄。《环境影响评价法》规定了环境影响报告中应当有建设项目所在单位和居民的意见⁽¹⁰⁾,但却没有公众参与环境影响评价的具体程序。尽管这一问题随着《环境影响评价公众参与暂行办法》的出台而部分地得到了解决,但该暂行办法仅规定了公众参与环境影响评价,没有规定公众对整个环境保护事业的参与。此外,《环境影响评价法》只要求需要编制报告书的规划和建设项目举行论证会、听证会,或者以其他形式征求有关单位、专家和公众的意见,因而除原国家环境保护总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的编制环境影响评价报告书的项目以外,其他项目可以合法地避开公众参与制度。

4.公众参与环境保护形式过于单一。在我国,目前公众参与环境管理的途径主要包括征求意见、论证会、听证会;公众参与环境决策的途径则是通过人民代表大会制度,由人民代表代为行使。除此之外,环境法并未规定通过其他途径来实现公众参与。过于单一的公众参与形式不利于充分行使参与权,也不利于充分发挥公众的积极性以保护和改善环境。

5.关于公众参与环境保护信息支持的规定有待完善。获得环境信息,充分行使环境信息知情权,是公众参与环境保护最基本的前提条件,环境信息获得量的多少,也决定了公众参与程度的高低。我国目前的环境法律法规虽然对保障公众获得环境信息作出了一些原则性规定,但这些规定大多是从政府部门管理的要求和角度作出的,并未在立法上明确赋予公众获取信息的权利,更缺少有效的程序和制度保障。此外,我国在环境信息的公示方面无法满足公众的需求。目前主要通过电视、广播、报纸、网络等媒体不定期地公示一些环境动态及立法动态,但对与公众健康息息相关的环境因素状况的公示明显不足。我国公示的环境信息与有关国际法的要求相比,覆盖面过窄,内容过于简单,无法为公众提供必要的环境信息。例如,《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》规定,环境信息包括书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或其他可能影响以上物质形式表现的信息:(1)各种环境要素的状况,如空气和大气层、水、土壤、土地、地型、地貌和自然景观、生物多样及其组成成分,包括基因改变的有机体,以及这些要素的相互作用;(2)影响或可能影响以上环境要素的行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动和措施;(3)正在或可能受环境要素状况影响或受上述有关活动影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址等。我国目前的立法未作出如此全面和详细的规定。

6.现有立法缺乏关于公众参与环境保护的奖惩性规定。明确的环境法律后果(包括环境保护奖励和环境法律责任),对于一种环境法律制度的有效实施至关重要。对于公众参与而言,适当的激励措施可以提高公众参与环境保护的积极性,而严格的法律责任则可以对潜在的违法者形成威慑,并对现实的法益损害进行补救。在我国目前的环境立法中,很少规定公众参与环境保护的激励措施。关于公众参与环境保护违法方面的规定也不多见。例如,尽管《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》对公众参与环境保护均作出了原则性规定,但均未规定违反者所应承担的法律责任;《环境影响评价公众参与暂行办法》也缺少关于法律责任的规定。尽管《环境保护行为违法违纪处分暂行办法》对此作出了一些规定,但并不具体。

要解决这些问题,加强有关公众参与环境保护的国家立法固然重要,但与此同时,各地方根据现有的法律规定和本地的实际情况,积极推进公众参与环境保护立法,也是非常重要的(就推进当地的环境法治而言,也许还是更为重要的)步骤。我国一些地方立法在这方面作出了卓有成效的努力。例如,在公众参与环境保护专门立法方面,《沈阳市公众参与环境保护办法》详细规定了公众参与环境保护活动的原则、公众参与环境保护的权利、公众参与环境保护工作的实施机关、奖励、环境咨询委员会的设立、环境信息公开的适用范围、公众获取环境信息的方式、环境质量公报、环境污染事故信息的发布、企业环境信息的发布、建设项目环境信息的公布、违法责任等内容。在政府信息公开方面,各省市已颁布了不少政府信息公开方面的立法,如《湖北省政府信息公开规定》、《上海市政府信息公开规定》、《长春市政府信息公开规定(暂行)》、《广州市政府信息公开规定》、《贵阳市政府信息公开暂行规定》、《杭州市环境信息公开管理暂行办法》、《杭州市政府信息公开规定》、《济南市政务信息公开暂行办法》、《苏州市政府信息公开规定》、《郑州市政府信息公开规定》等。

然而,目前北京市关于这方面的立法仅见于一些相关立法中。例如,《北京市建设工程施工现场管理办法》规定:“进行夜间施工作业的,建设单位应当会同施工单位做好周边居民工作,并公布施工期限。”“建设单位应当委托环境保护监测机构测定夜间施工噪声影响范围,并会同建设工程所在地的街道办事处、居民委员会或者物业管理单位具体确定应当给予补偿的户数。建设单位应当与接受补偿的居民签订补偿协议。”⁽¹¹⁾除此之外,北京市未制定关于公众参与环境保护的专门性地方立法。这在某种程度上说明,至少在专门立法方面,北京市落后于其他一些省市(例如沈阳市)的实践。

(三)环境法律实施过程忽视公众参与

包括环境执法、环境司法和环境法律监督在内的环境法律实施,是实践环境法治的重要途径。就环境保护公众参与机制的实现而言,法律实施亦为一个非常重要的环节,它决定着静态的环境法制能否动态地实现法治目标。然而,从北京市的情况来看,环境法律的实施对公众参与的重视程度并不尽如人意。

例如,案例3中,环境影响评价过程的公众参与至少存在如下三方面问题:(1)公众参与范围过小。位于该项目附近的百旺新城各小区居民均未被邀请参与。(2)忽视抽样的代表性要求。该项目环境影响评价在征求意见过程中仅发放了100份调查问卷,收回85份,采样率过低,无法保证抽样的代表性。(3)信息披露存在误导。在征求意见过程中,调查表称该项目会改善当地的环境质量,但此种提法的科学性是值得推敲的。更何况,此类具有倾向性和引导性(甚至是误导性)的表述在问卷设计过程中是应当尽量避免的。不难看出,在该案中,环境影响评价过程中的公众参与实施不当。事实上,这也是居民提起行政复议的重要原因之一。

(四)公众环境意识和环境质量满意度水平不高

一方面,如前所述,北京市公众环境意识处于一般水平,大部分公众环境意识一般,只有极少数公众具有优良的环境意识。尽管年轻人、中共党员、共青团员与国家机关、党群组织、企事业单位负责人、管理阶层人士等群体的环境意识显著高于其他公众,而且他们或者是拥有社会发言权和决策权的人,或者是社会未来的中坚力量,其相对较高的环境意识对北京环境法治建设将起到更有力的促进作用。但是,一些重要社会群体的环境意识整体偏低的情况也不容忽视。例如,妇女是家庭教育的主要源泉,个体环境意识的形成很大程度上取决于家庭教育,因而女性的环境意识较低对北京公众环境意识的提高而言无疑是一个潜在的不利因素。另外,通过前述研究亦可发现,随着个人收入水平的提高,环境意识表现出先降后升的特征。这可能意味着,公众在改善个人经济收入的过程中可能会存在一个忽视公共利益的时段。⁽¹²⁾如果这一预测趋势转变成为现实,那么必将对北京市的环境法治建设产生不利影响。

另一方面,北京市2007年第一季度城市环境秩序群众满意度调查结果显示,区县环境卫生满意度普遍有所下降。82. 8%的被访者认为本市环境卫生“非常好、比较好或者一般”,有17. 2%的被调查者认为环境卫生“不太好和非常不好”。从区域得分看,西城区居民对周边环境卫生的满意度最高,为67. 5分;崇文、丰台两区得分较低,均为59. 9分。与2006年第四季度相比,除丰台区得分提高0. 6分外,其他区县均有所降低。⁽¹³⁾尽管环境卫生满意度的内容不能完全反映环境质量满意度,但由于该指数与市民生活和对环境问题的关注点最为贴近,所以在很大程度上说明了北京市公众对环境质量现状的态度。