北京市地方环境法治研究：现存问题与成果

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：然而,目前的地方环境立法中明确提及“可持续发展”目标的不足十分之一。可见,我国的环境立法与政策之间存在脱节。同时,地方环境立法大多数是由地方人民政府颁布的,行政痕迹明显。尽管我国地方环境立法的可操作性正在逐步增强,但仍待进一步加强。事实上,这些也正是地方环境立法应当着力探索和解决的问题。

三、我国地方环境立法之现存问题

尽管我国的地方环境立法已取得上述一些成就,但总体而言仍然存在如下几个方面的主要问题:

(一)立法理念对可持续发展重视不够

可持续发展自1992年被联合国环境与发展大会确立为共同的原则以来,已有十几年了。我国地方环境立法的高峰也出现在1992年之后的1994年,理应有更多的地方立法明确提出可持续发展原则,以可持续发展思想来指导和评价我国的地方环境立法。然而,目前的地方环境立法中明确提及“可持续发展”目标的不足十分之一。

地方环境立法对可持续发展的不重视,与中央环境立法的情况密切相关。《宪法》虽然规定了国家保护环境、防治污染和其他公害、保护自然资源的原则,但却没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规,同样也存在这一问题。然而,我国于1992年8月制定的环境与发展应采取的10大对策,以及1994年3月发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,均将实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。可见,我国的环境立法与政策之间存在脱节。由此,地方立法在可持续发展理念上的缺位,就可以理解了。在这种情况下,地方环境立法应当发挥创造性,将可持续发展理念贯彻其中,更加积极地弥合环境立法理念追求与立法实践之间的差距。

(二)部门利益倾向严重,行政痕迹明显

地方环境立法大多是由地方环境保护行政主管部门负责起草的,其意图是利用这些实际工作部门熟悉业务的优势。但是,缺乏有效的立法监督和协商程序,往往使地方环境立法烙下部门利益的痕迹。地方环境立法因此被视为环境保护部门的法,其他部门不给予执法配合,司法机关也不是非常重视。同时,地方环境立法大多数是由地方人民政府颁布的,行政痕迹明显。据统计,在已颁布的地方环境立法中,由政府颁布和实施的占了近六成,由地方人大及其常委会颁布的地方环境法规只占到四成多一点。在执法手段上,行政命令方式多,其他手段运用少。在法律责任方面,过多地强调管理相对人的义务和责任,而忽视行政管理部门自身的责任和义务。此外,通过对现有地方环境立法颁布机关的分析可以发现,地方权力机关和行政机关在立法权限上的划分一度不是非常明确。尽管《立法法》的颁布有利于解决这一问题,但对于地方立法机关而言,要将法律规定落到立法实践的实处,仍然需要从各方面不断努力,特别是尽快解决目前部门利益倾向严重、行政痕迹明显的问题。(www.chuimin.cn)

(三)立法的地方性特征亟待加强

地方环境立法至少应具备三个特征:地方性、从属性和可操作性。其中,地方性主要是指立法内容应具有符合地方实际情况的个性特征。前已述及,一些地方环境立法正在逐步走上地方化、具体化的道路,但相对于“地方性”要求而言仍然亟待加强。在此涉及如何全面理解地方环境立法的依据问题。《宪法》、《地方组织法》和《立法法》赋予了地方立法权,这个权限的界限,就地方人大来说就是不与国家法律法规相抵触;就地方政府来说是“依据国家法律法规”。同时,中央立法只是地方立法内容的来源之一——制度性资源。地方立法还应充分考虑和合理利用其他立法资源,特别是本土资源。从体现地方特色来讲,地方环境立法更应当从本地区的实际情况出发,找出本地环境问题与全国同一问题的共同性与特殊性之所在,有针对性地进行立法,制定有地方特色的具体办法和措施。亦即,应当在与国家的立法精神一致、维护国家法制统一的前提下,一切从实际出发,从如何有利于当地环境保护事业出发,来开展环境立法工作。

(四)立法的可操作性有待进一步加强

可操作性问题是与地方特色相联系的,或者亦可将可操作性作为地方性的应有之义。一般来说,国家的立法比较原则。地方环境立法缺乏地方特色,沦为中央立法的翻版,其可操作性自然成问题。尽管我国地方环境立法的可操作性正在逐步增强,但仍待进一步加强。地方的环境保护工作人员常常抱怨国家立法的可操作性不强,在实际执法工作中难以实施,或者抱怨国家在某方面存在立法空白,管理缺乏法律依据,如跨界污染问题、面源污染控制问题等等。事实上,这些也正是地方环境立法应当着力探索和解决的问题。目前的情况是,中央立法没有解决的问题,地方环境立法也没有解决;中央立法的空白或薄弱环节,恰巧也是地方环境立法的软肋。例如,国家环境立法是污染控制方面较完善,自然保护方面欠缺,地方立法也如此;国家环境立法是实体法较完善,程序法相对不足,地方立法也莫不如此。如此等等,不一而足。即使有些地方立法看似颁布了新的措施,却又常常脱离实际,缺少应有的可操作性。

地方立法缺乏可操作性的一个重要原因是立法动机问题,或者说是立法指导思想和目的是否端正和务实的问题。地方环境立法是为了满足环境保护工作的实际需要,是为了便于执法人员、司法人员和公民更好地运用法律这一武器保护环境和自己的合法权益。然而现在一些地方环境立法,很多情况下是旨在完成立法任务。这样一来,自然不会有动力花大力气去做调查研究,也没有把颁布后的法规是否具有可操作性或地方特色放在心上。

北京市地方环境法治研究：现存问题与成果

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