政府投资项目代建制理论实践：风险防范

第8章　政府投资项目代建制风险及防范

8．1　风险概念、特征及分类

1．风险定义

由于人们研究的角度不同，对风险的看法和给出的定义也不尽相同。目前国内外学术界对风险尚无一个统一的定义。在综合分析各种学派的论点及吸收前人的研究成果的基础上，笔者认为可以将风险的要素归纳为三点：

（1）风险会带来损失。风险总是与损失联系在一起的，可能由于财产损毁或人身伤亡而遭受财产损失，也可能由于管理失当或决策失误而蒙受经济损失，没有损失就没有风险。

（2）风险发生在未来。风险总是与未来相联系的，过去和现在发生的事已成事实不会带来风险，只有未来的事件才可能存在风险。

（3）风险具有不确定性。这里的不确定性既指风险事件发生的不确定性，也指确定事件发生后结果的不确定性。一般认为，这种不确定性是可以预先估计的或可以用概率来表示的。

综上所述，风险的定义可以表述为：风险是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性而导致的与人们利益相关的可能结果与预期目标发生多种偏离的综合。

2．风险的特征

风险的特征是人类活动内在规律的外在表现。正确认识风险特征，对于风险的识别、评价、应对与控制、减少风险损失并提高项目收益具有重要意义。风险一般具有以下五个特征：

（1）客观性。风险无时无刻不在，具有客观存在性。风险产生于客观事物的不断发展变化过程中，由于客观事物的不断发展变化，人们在对未来事件的把握上充满了未知，这就是不确定性产生的根源。因此风险的出现，是不随着人们主观意志而转移的一种客观现象。

（2）潜在性。风险往往不显露在表面，一般比较隐蔽不易被发现，正是由于这种特性容易给经济活动主体带来损失。但是否真的蒙受损失却是有条件的，只有促使风险事件发生的条件或者环境变成现实时，风险才从潜在转化为现实，成为风险事件。

（3）可测性。风险可以通过观察和监视做出判断，对可能发生的潜在风险进行预测、估量和评价，就有可能较为准确地把握风险。在此基础上制定出相应的防范措施。

（4）随机性。即使客观条件相同，风险事件的发生及其后果都具有偶然性。人类通过长期的观察，发现许多风险事件的发生都遵循一定的统计规律，这种性质称为随机性。

（5）相对性。风险与人们从事的活动、活动的行为方式和决策密切相关。同一事件对不同主体会带来不同后果；同一活动主体，行为方式、决策及措施不同，也会面临不同风险后果；不同的活动主体对待同一风险的态度也不可能相同，所以风险是相对的。

3．风险分类

为了有效地进行风险管理，对各种风险进行分类是必要的，这将有利于对不同的风险采取不同的处置措施，实现风险管理目标的要求。按照不同的分类方法，风险可以分为以下几类。（见表8－1）

表8－1　风险分类表

8．2　代建项目风险与传统政府投资项目风险的比较分析

8．2．1　代建项目风险与传统政府投资项目风险的共同点

代建制是工程项目管理的一种新兴方式，依然具有传统项目管理中的一切风险因素，政府投资项目更是如此。代建项目作为政府投资项目的一种特殊形式，两者属于特殊与一般的关系，政府投资项目所体现的属性必然在代建项目上有所反映。因此，传统政府投资项目风险的产生原因、特征和种类也为代建项目所共有。

1．风险产生的原因

政府投资项目一般具有投资大、工期长、风险高、专业性强等方面特点，加上项目管理技术的发展，政府投资项目按照市场化运作，对其要求也越来越苛刻，风险控制与防范也就成为政府投资项目管理中必不可少的重要环节。其风险产生的主要原因包括：

（1）政府投资项目具有一次性、单件性特点，加上政府投资项目外部环境的千变万化，这就决定了其不确定性因素的大量存在。

（2）政府投资项目一般投资巨大，会由于技术、施工、地质、材料等方面的原因，而存在许多不可预见的干扰因素和施工障碍。

（3）政府投资项目一般包含大型土木工程，其建设周期长、涉及单位多，也就不可避免地遇到许多诸如政治、人文、物价、气候等不可抗力与不可预见事件。

2．风险的特点

政府投资项目的风险除具有一般风险的特征，即客观性、潜在性、可测性、随机性和相对性以外，还呈现出以下显著的特点：

（1）风险涉及面大

政府投资项目涉及政府、项目投资人、承包方、供应商，以及银行、保险公司等众多主体。涉及当事人之间的关系错综复杂，使得各种不确定、不稳定的因素大大增加。同时，各种不确定、不稳定因素间的相关性由于各主体间的紧密联系而大大加强。往往会出现风险之间相互传递的现象，牵一发而动全局。正是由于涉及面比较大，风险一旦发生通常不是局部的或某一个方面的，而是随着项目的发展，影响逐渐扩大。

（2）风险持续时间长

政府投资项目经历了项目发起、筹备、建造、移交和运营等多个阶段，每一个阶段都可能面临不同的风险，这是一个错综复杂的交互过程。就整个项目运作过程而言，从项目前期的预决策和招投标，到施工组织设计的方案选择和计划编制，实施阶段的指挥和调度，直至竣工后的交接，每个环节都具有偶然性和不确定性。正是这种不确定性决定了项目所处环境的不断变化，使得项目的整个生命周期中每一处环节都存在着风险，而且风险之间往往具有很强的相关性，由于这种相关性的存在，又会导致其他风险的发生。如初期设计的失误、反常的气候条件以及项目外部环境的改变，等等，都会对工程造成不良的影响，甚至会造成工程的停止，这些不仅会造成工期的延长，而且会造成费用的增加和对工程质量的危害。

（3）风险影响广

由于政府投资项目多为大型基础设施项目，一般投资额巨大。若事先没有充分考虑各种风险因素，而导致项目失败，不仅会给政府带来沉重的财政负担，伤害纳税人利益，还会对社会稳定、资源环境，甚至是整个生态系统产生深远的影响。

3．政府投资项目风险因素分析

政府投资项目常见风险可分为以下几类：项目环境风险、工程技术风险、项目参与方风险、项目实施和管理过程风险，如表8－2所示。

传统的政府投资项目由于其体制上的弊端，除体现一般工程项目的风险以外，其主要风险表现为以下四个方面：一是由于缺乏有效的投资约束机制，“三超”现象严重，达不到项目预期目标的风险；二是建设管理班子无专业管理经验、技术力量不足，造成项目质量差的技术管理风险；三是使用单位“投资、建设、管理、使用”四位一体，不利于互相制约、遏制腐败的社会风险；四是分散管理，机构重叠，资源浪费，多头管理，主体不明，责任承担主体缺失的风险。

表8－2　政府投资项目风险因素表

续表　8－2

8．2．2　代建项目风险与传统政府投资项目风险的区别

代建制和传统的政府投资项目管理最主要的区别在于代建制引入了第三方对政府投资项目进行管理，而不是直接由建设单位组织班子对项目进行管理，代建单位和政府之间的关系是委托—代理关系，存在委托—代理风险：逆向选择和道德风险。另一方面，由于代建制是政府投资项目管理模式的一种革新，是一种新生事物，代建制的相关制度的建设还处于起步阶段，不可避免地面临制度缺失所带来的风险。

1．委托—代理风险

代建项目中，由于委托人和代建单位之间的利益不一致和信息不对称，加之代建合同不完整和工程项目的不确定性，代建单位就产生委托代理问题，即逆向选择和道德风险。逆向选择是指在信息不对称的条件下，参与交易的一方可能隐藏自己的私有信息，反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益，但是这种行为却损害到另一方的利益。道德风险指的是经济代理人在使其自身效用最大化的同时，损害委托人或其他代理人效用的行为。主要表现为以下四个方面：

（1）代建单位可能与设计单位、概算评估机构及政府有关职能部门串通，提高项目概算；

（2）代建单位可能与项目施工单位、监理机构、材料与设备供应商串通，虚增项目成本；

（3）代建单位不积极履行合同，弄虚作假；

（4）代建单位实力较弱，承担风险能力较差。

2．代建制制度缺失带来的风险

目前我国代建制相关制度的建设还处于起步阶段，主要有《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设工程项目管理试行办法》和各省政府投资项目代建制试行办法，而专门针对代建制出台的制度只有各省代建制的试行办法，对代建制相关细则基本为空白。由于制度缺失而带来的风险主要有以下两点：

（1）代建单位的存在还没有明确的法律定位，政府风险转移问题尚未解决。

国家的法律、法规有关代建制没有一个严谨、统一的概念，代建公司的存在还没有明确的法律定位。国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清，建设单位在签订协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。

（2）对代建制的招标、资质管理、代建费用、代建合同、工程担保和保险制度等细则都还没有出台，使得代建制自身的风险进一步放大。

缺乏代建单位的资质和招投标管理制度，加大了政府委托人对代建单位选择的风险；对代建费用没有明确收费下限和严格标准，一方面会使代建市场陷入无序竞争，另一方面使得代建单位从代建业务中所能获得的利益与其所承担的项目风险不合比例，使代建单位的权利义务不对等，这种情形势必会极大地损伤代建单位的积极性，甚至滋生项目寻租的行为；缺乏代建合同标准文本，对各代建阶段的组织程序、工作流程、责任界定、投资限额的风险分担等方面的规定不够细致，在履约过程中会造成权责不清、推诿扯皮的现象，加大双方风险；工程担保和保险制度是风险防范的有效措施，我国在这方面的制度尚需完善；另外，代建效益评价机制的缺失，使得对代建单位的工作成果缺乏客观、合理的评价。

8．3　实施代建制的风险

1．委托代理机制带来的选择和监管代建单位的风险

项目业主与代建单位之间是信息不对称条件下的委托代理关系，代建单位对工程建设拥有较多的技术管理优势，其自身的技术管理经营业绩等均属于私有信息，由于代建单位业绩指标的可计量程度低等原因，政府委托人无法在事前对代建单位行为进行适时的观察和监督。在招标投标之后的工程建设过程中，作为委托人的政府主管部门也只能观察到项目建设的结果，却无法直接观察到代建单位的努力程度和工作状态。这种信息不对称就产生了委托代理问题，因此项目业主就存在选择和监管代建单位的风险，具体表现在以下几个方面：

（1）代建单位可能与设计单位、概算评估机构及政府有关职能部门串通，提高项目概算

从一些实施代建制的地区情况来看，代建项目的发起人仍是项目的使用单位，一般代建单位是在项目立项后，即通过招标的形式确定，并开始介入项目的管理工作。项目代建单位通常从编制项目可行性研究报告开始，负责完成设计管理、审核施工图、项目实施管理、组织竣工验收，到编制完成项目竣工财务决算报告，按批准的价值向使用单位办理完成资产交付手续。包括工程前期征地拆迁和市政配套等工作的协调管理，以及完成项目开工前所需的各项审批手续和工程保修期管理等工作。从目前我国政府投资项目的建设管理程序来看，一般项目的投资概算是根据项目的资金来源与性质由各级政府投资主管部门予以审批。而在正常的情况下，一个代建项目的批准概算（代建项目封顶价格）应为市场机制形成的工程成本价格，包括项目的前期工作费、招投标费、勘察设计费、征地拆迁费、工程建安费、设备购置费、工程监理费、设备监造费以及代建管理费（一般在确定代建单位时其比例或费率就确定下来）等项目前期费用。一般在概算审批时大部分已实际发生，但是勘察设计、工程监理、设备监造等费用通常在概算审批时，是以工程建安费与设备购置费为计费基础，计费基础越高，勘察设计、工程监理、设备监造等费用与概算审批时相比，就会越多。

工程建安费与设备购置费一般在项目概算中占较大比例，通常是按照一定的方法，通过对项目的人工、材料以及机械消耗量等相应价格估计的基础上核算出来的，有一定的不确定性。对于代建管理费来说，由于合同的约束其比例或费率一般是相对不变的，这样代建费用就会随着概算的变化而变化，最终审批的概算越大，项目的代建管理费就越高。征地拆迁费一般受土地来源影响较大，费用及其不确定性在不同项目之间的差距较大。正是由于项目概算所包含各项费用的不确定性，导致概算审批有一定的弹性；同时，由于目前我国对政府投资项目预算约束力不强，对政府项目概算审批缺乏有效的监督机制，易发生一些官员在概算审批时的寻租行为，最终导致政府在项目投资中的风险增加。再者，由于项目概算是一项专业性较强的工作，而且项目信息往往不对称，政府投资主管部门通常处于项目信息的劣势地位，加之目前我国还没有建立起科学的项目概算审批决策体系，有关项目建设标准及工程造价的指标体系还很不完善，尽管政府希望通过项目概算评估机构来弥补不足，但在客观上，代建单位与项目设计单位、概算评估机构提高工程概算仍有可能。

（2）代建单位可能与项目施工单位、监理机构、材料与设备供应商串通，虚增项目成本

通常代建合同都有一定的奖励规定，以激励代建单位加强项目管理、控制项目成本。但由于代建单位与项目建设单位存在一定的利益差距，且在实际操作中代建单位也不可能全部享有项目管理的节约资金，因此，只要在项目的实际发生费用不突破项目概算的前提下，代建单位就有可能与施工单位、监理机构以及材料与设备供应商串通，在虚增项目成本、资金非法转移可能得到净收益之间进行权衡，以求各方都能得到收益，给国家带来较大的投资损失。从实际的操作情况来看，目前，由于项目代建费用的构成与确定很不规范，且受竞争与招投标机制不健全的影响，为了谋求更大的非法收益，代建单位在投标时纷纷降低代建费用，在投标时报的项目管理费用明显不能弥补项目管理成本。这样，就使代建单位可能与施工单位、监理单位、材料与设备供应商等合谋，抬高材料设备价格，虚增项目工程量。

（3）代建单位不积极履行合同，弄虚作假

目前代建费无取费下限和严格的标准，易给推行代建制带来竞争上的无序，在没有担保、保险等相应的配套措施时很可能会将代建单位的风险转嫁到对项目的管理水平上，从而影响工程项目的质量。同时，代建单位还可以通过各种不正当的合同变更，借助委托人相对信息劣势，来谋取自身利益。

（4）代建单位实力较弱，承担风险能力较差

《建设工程项目管理试行办法》规定，项目管理企业应具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招投标代理等一项或多项资质。从原则上讲，项目管理单位或代建单位应是以上专业优势的组合。但在项目代建的实际操作过程中，一些地区只要求代建单位满足其中的一项即可，使资质管理暴露出一些问题，如有的代建单位人员甚至不清楚我国的基本建设程序。由于对代建单位资质管理不善，造成项目管理单位能力的参差不齐，部分代建单位的能力与其代建的工程内容不符。此外，目前对代建单位的管理，除了借用以前的一些行业管理资质管理外，对项目代建单位的资信情况、承担风险能力管理较少。按要求，代建单位要按照代建合同进行项目的投资控制，超过概算部分的投资要代建单位自身承担，但是目前除了工程概算的10%的履约保函外，对代建单位没有更多的风险承担能力的要求。从实际操作情况来看，各地以监理、造价咨询、招标代理资质为基础的代建公司也较多，它们本身没有太多的资产，承担经济责任的能力较弱，若超过保函以外的风险，代建单位几乎是承担不起的，从而提高了政府承担项目代建单位管理风险的可能。

（5）政府部门监管效率不高

目前，我国对政府投资项目的监管，主要是根据项目的特点及实施阶段，分别由行政管理部门、投资主管部门、建设主管部门、质量与安全监督机构，以及财政审计部门来分别进行监督。监管的重点仍集中在项目的实施阶段，监管的对象主要是施工企业、监理机构与项目法人。虽然对设计单位、招投标机构也进行一定的监管，但无论是从监管机构，还是从监管手段上看，都难以满足实际的需要。同时，对项目前期工作的监管也显得较弱。从代建制的执行情况来看，多数地区也确定投资主管部门为代建单位的监督管理机构，但在实际操作中，投资主管部门由于人力、财力有限，而且多数地方都没有出台具体的监督方法与手段，代建单位哪些行为应由政府监督，哪些行为应由社会监督，如何协调对代建单位的监督与传统行政监督，如何协调各监管部门的关系，都没有得到妥善解决。因此，目前对代建单位的监管很难说是有效的，一些部门出现的寻租与串通的可能性必然会增加。

2．项目外部环境风险

由于政府代建项目具有建设成本高、投资规模大以及建设周期长的特点，对外部环境的影响更为敏感。项目外部环境风险主要有政治环境风险、法律法规环境风险、经济环境风险、自然环境风险、市场环境风险等。

（1）政治环境风险

政治环境风险表现为两个方面：政治局势稳定程度和与项目相关政策变动。

①政治局势稳定程度

战争和骚乱、罢工、禁运、社会运动以及政府独断专行、人治高于法治、国外强权介入、国内民众的情绪不稳定，等等，都必然会对政府代建项目的建设及运营产生深刻的负面影响，甚至会导致项目的完全失败，因此，政治局势是否稳定是政府建设项目能否成功实施的一个必要的先决条件。

②与项目相关政策变动

政策风险主要包括国家政策或规范标准进行重大调整或变化引起的各参与方的损失。具体到工程项目主要体现在土地政策、区域规划政策、税收政策等方面的变化引起的风险。同时也包括政策不透明、政策传达慢、贯彻程度低等而引起的各参与方的损失。由于工程项目是国家的基础设施，这类项目大多具有资金投入巨大、参与主体众多、建设周期长以及开发阶段多等特点，因此出现政策性风险的几率会比一般项目高，任何有关政策的负面变化都会有可能造成项目的损失。我国现阶段正处于经济体制转轨的关键时期，有关政策的调整比较频繁，而工程项目投资周期长，往往会对项目的顺利实施和管理效果产生很大影响，甚至影响项目的成败。

就我国的具体现状来说，由于我国已经连续多年经济高速发展，经济发展有过热的迹象，因此近两年以来国家采取稳健的财政政策以及稳健的货币政策，通过提高利率以及减少大规模的基础设施建设来抑制过热的经济。这些政策方面的重大调整将会对项目等大型基础设施的建设产生深远的影响。

（2）法律法规环境风险

引起代建项目风险的法律因素有：法律不健全、法律程序不规范、法制意识淡薄、有法不依、执法不严等。目前代建制在我国运用尚处于起步阶段，国内的代建市场刚刚起步，尚不成熟，各项法规、标准尚不完善，国内尚未建立起一套行之有效的代建制管理体系，相关法律法规建设滞后。对项目业主来说，业主风险转移问题尚未解决、相关制度不完善加大了业主选择和监管代建单位的难度；对代建单位来说，制度的不完善可能造成业主的错位、越位管理，过分干预项目给代建单位带来管理上的困难。因此，目前实行代建制缺乏法律法规的保障，缺乏代建职能定位的依据，政府对代建市场的监管、业主对代建单位的选择、取费标准、代建责任、管理效益的考核等方面的不明确，使项目存在风险。

（3）经济环境风险

经济环境风险系指代建项目所在的外部金融、经济环境产生变化，从而对项目建设和经营产生的潜在不利影响。代建项目一般面临的经济风险主要体现在包括利率、汇率、物价反常上涨和通货膨胀等方面。

①利率风险

利率风险指在项目运营过程中，由于利率的波动直接或间接地造成项目收益受到损失的风险。我国建设资金主要以国内银行贷款和地方自筹资金为融资形式，而项目的建设周期一般较长，在此期间没有收入，项目的总利息数将有可能成为整个项目融资费用的大部分，一旦利率上升项目生产成本就会增加，反之利率下降便会造成机会成本的提高，这些都将会对项目的资金回报产生直接的影响。

②汇率风险

汇率风险主要产生于外汇汇率、外汇支付能力和外汇兑换和汇出等方面因素的变化。当项目的部分资金是利用国际金融组织和外国政府贷款的融资方式时，由于各国的外汇支付能力不同及其外汇管制不同，使项目受外汇汇率影响明显，进而影响项目的生产成本。如果国家货币汇率下降，进口原材料的价格就会上升，进而影响整个项目的造价。

③通货膨胀风险

通货膨胀风险是指宏观经济政策变化引起本国货币贬值而产生的风险。通货膨胀在市场经济体制下是难免的，符合正常规律一定幅度的通货膨胀是可以接受的，但通货膨胀幅度过大会使经济秩序混乱。由于通货膨胀使原材料价格、人工费用不断上涨，工程造价大幅度提高，从而使成本大幅度增加，对项目的财务状况影响很大。

④市场物价不正常上涨

在正常情况下，人们通常能够比较准确地做出投资估算。但如果经济形势不稳定，物价上涨幅度较大，原材料、劳动力价格也随之增加，则投资人将很难做出较为准确的预测，其结果将是工程决算大大超过前期的预算，这种局面无疑导致工程费用猛增。在这种情况下，代建单位的损失通常还可以通过法律程序向业主索赔以获得补偿，而业主则只能追加投资。如果业主没有足够的应变能力，势必会使得工程追加资金无着落，而代建单位将会因为资金的不到位而中途停工。

（4）自然环境风险

指工程所在地客观存在的恶劣自然条件，工程实施期间可能遇到的恶劣气候，工程项目所在地的周围环境和恶劣的现场条件等因素可能给项目带来的威胁。

①不利自然条件

政府建设项目必定要受到项目所在地客观存在的自然条件的限制，因此，项目所在地的周围环境、地质情况、现场条件的因素以及项目施工阶段的恶劣气候都构成影响工程进度的风险。包括恶劣的自然地理条件、恶劣气候与环境、恶劣的现场条件等方面。

②不可抗自然力风险

指因代建项目参与各方无法控制的、妨碍其履行义务的一些特殊自然事件造成的损失。如地震、火灾、洪水、雷电、暴风、暴雨、冰雹、泥石流、山崩、滑坡、塌方、岩爆、瓦斯、未知不良地质构造，其他自然力事件，偶然及突发事件等。

③环境保护风险

近年来，随着生活水平的提高，可持续发展成为各国经济发展战略中一个主要的问题，人们普遍开始关注工程项目对自然环境、生态、人类健康和生活所造成的负面影响。而由于工程项目自身的特点表现出的主要环境影响在于建设期间对自然资源的破坏方面，包括土地占用、植被破坏、水土流失和动植物影响等。对于项目业主而言，增加投资改善建设环境，意味着建设成本增加。对于代建方及实施方而言，为了满足有关环境保护法的各项要求，不得不修改设计或施工方案而造成的工期延误。因此，在项目建设期内有可能出现的任何环境保护方面的风险应该和上述其他风险一样得到充分的重视。

（5）市场环境风险

从市场环境来看，由于代建制目前尚处于试点阶段，工程管理市场尚未发育健全，一方面易造成该领域的相对垄断，另一方面则会由于代建单位争夺市场造成市场的无序竞争。在代建单位的选定中，有些地方采取行政条款的指定方式，这种行政指定方式实际上违背了委托合同所强调的委托人和受托人地位平等的原则，势必导致代建单位缺乏独立经营的活力，如此一来又走上政企不分的老路，也会形成市场的垄断。同时由于缺乏对代建制单位的从业标准和资质管理，没有建立建设市场准入制度，使得代建陷入“报价低、管理水平低”的无序竞争的恶性循环。

3．项目实施和管理过程的风险

（1）项目前期阶段风险

①项目可行性研究风险

可行性研究是项目决策阶段的重要组成部分，包括项目投资估算。可行性研究对于项目的必要性、建设条件与生产条件、工艺、技术、设备、建筑工程的方案和标准、项目的财务效益、国民经济效益、社会效益、不确定性分析等都有巨大的影响。

②项目功能策划风险(www.chuimin.cn)

工程项目的功能需求是项目建筑设计的基础，实际工作中常常发生使用需求探讨不清就盲目进行设计，而在施工后又反复澄清功能要求并修改设计，造成对工程进度的阻滞和对返工的索赔。

③房屋拆迁和土地征用过程中的风险

在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题。在传统的投资体制下，这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为。而运用代建制后，项目的组织实施工作由代建人来完成，所以这项风险工作将由代建人来进行。作为企业，往往会受到很大的阻力，并且在企业行为下，花费的房屋动迁费用较以前要多，对工程总投资会造成不利的局面。

④审批过程中产生的风险

由于政府主管部门要求以使用单位的名义办理工程项目的各种审批手续，因此，作为项目法人的代建人在与地方行政审批部门例如建委、规委、供水、供热、供气、供电、市政管委、园林绿化、公安交通、消防、人防、环卫、海关等的接洽中还存在着一定困难，代建单位往往会花费较多的人力，而且对项目工期也造成一定的影响。

（2）项目实施阶段的风险

①代建单位的技术、管理风险

代建单位的技术、管理风险是代建项目核心风险之一，它主要存在于项目建设阶段，表现为工期延误、质量水平达不到标准和成本超支等。

（a）技术风险

代建制模式中，代建单位不直接参与施工，但由于其在代建项目中的特殊地位，要求代建公司必须具有很强的技术实力，一般情况下既要具有设计能力也要具有施工和设备采购能力。如果哪一个阶段的能力不足，就会给整个工程建设留下隐患。技术风险主要表现在方案选择、工程设计和工程施工等过程中。如设计时可能存在业主提出额外的建筑功能需求的风险、业主对建筑功能描述不详导致设计难度加大的风险、设计院设计质量不合格导致图纸审查不能通过从而造成工期延误的风险；工程施工时现场条件风险、机械设备风险、材料风险和人员风险等。

（b）管理风险

对于实行代建制管理模式的投资项目来说，代建管理在项目实施过程中处于十分重要的地位。而且，代建管理又是众多因素中对项目的影响最直接的因素之一，代建单位的管理部门是项目管理的落实部门，是管理的核心，其决策和行为对项目的实施结果将会产生直接的影响。如果代建管理出现漏洞，则会直接影响着工程的进度，并且影响到成本的变化。代建管理的风险主要表现在招标管理、合同管理和组织管理等过程中。

·招标管理风险

代建单位的主要职责之一就是择优选择工程勘察设计单位、监理单位、施工单位和材料供应单位等。在招标过程中主要面临招标方式选择风险以及合同方式选择风险。如采用公开招标则面临资格预审及评标工作量较大，费用支出多，耗费时间长的风险，以及增加了因对中标单位可能不了解而导致的今后协调困难风险和合同履行中承包商违约的风险；合同方式不同则承担的风险也有很大的差异。

·合同管理风险

代建制模式中，代建单位与业主签订代建合同，同时又与设计单位、监理单位、施工单位和材料供应单位等签订相关合同，因此合同关系非常复杂，需要较强的合同管理能力，否则将会对项目工期和质量造成非常不利的影响。

在代建项目合同管理过程中，其风险主要来自合同本身的不完备性和纯合同风险。合同的不完备表现为语义模糊、条款不全等，纯合同风险是指由于合同条款规定而引起的风险，如允许施工单位增加合同价格和延长工期的条款等。工程变更是工程建设中存在的一个不容争辩的客观事实，它直接影响到工程的进度，同时也影响成本和质量目标，如设计深度不够、勘查的基本数据不准确或设计出现错误，与工程所在地的自然条件脱离，必然导致施工活动中出现大量的设计变更，从而使实际支付的工程费用远超签订合同时的预算数额，使工程的直接成本和间接成本发生较大变化，从而导致工程延误，工程质量也难以保证，工程费用也会失控。工程索赔则是由于合同条款不严谨、工程计量不准、某参与方缺乏合作诚意等方面原因，造成工程实际工期与合同目标工期、项目建设费用与目标成本均不相符，均超出原控制目标。

·组织管理风险

代建单位的组织管理机构是其能够进行代建管理的重要前提，代建单位的组织管理存在问题也会给项目带来风险。如代建单位的管理机构设置不合理、管理模式选择不当、管理人员资质不够、人员的职业道德和责任心不强等，这些都将成为代建制的风险因素。

②代建单位的经济风险

（a）代建管理费低带来的代建风险

代建费的取费标准迄今为止尚没有统一规定。一般是比照“建设单位管理费”计取，代建费不超过项目总投资的2%。从而导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。代建管理费低的现状将给代建人带来一定的代建风险，这种情形势必会极大地损伤代建人的积极性。从长远看，不利于代建制的健康发展。

（b）履约保证金与约束机制带来的代建风险

现阶段，履约保证金条款一般都制订得比较严格。《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10%～30%的银行履约保函。在我国履约保函的出具人大都限制在银行，而且比例定得较高。而我国目前代建公司的规模普遍较小，尤其是咨询管理类公司的注册资本金相对较少，要想从银行获得大额履约保函相对较难。这不仅达不到鼓励咨询管理类企业参与代建制的初衷，反而形成了进入屏障。代建人在代建项目过程中应充分考虑履约保函与约束机制带来的代建风险。

（c）资金管理与投资控制带来的代建风险

项目建设过程中，资金是影响进度的最明显的因素，因而要有完善的资金管理制度，保证资金及时到位，这是决定阶段性建设目标或进度能否实现的最根本条件。一般来说，资金的影响一方面来自业主，如果业主没有及时支付足够的工程预付款，或者是由于拖欠了工程进度款，总之是资金到位不及时；另一方面来自代建单位，由于代建单位拥有建设资金的使用权，若是资金管理人员道德败坏，进而套取资金的行为存在，这样不仅使既定的目标无法实现，而且会产生连锁反应，使下一步的任务延期才能完成，这就会对工期产生很大的影响，项目的质量也难以保证。

（3）项目业主原因造成的风险

这主要是指由于业主自身的工作与管理水平、项目管理人员的素质与水平等方面的原因，给项目带来的风险。

①财务管理风险

政府投资代建项目中，业主的最重要的任务之一就是负责筹融资和资金支付，而代建项目投资额大、工期紧，对业主财务管理能力要求较高。筹融资、资金支付计划和投资控制管理任何一个环节出现失误，都可能会对项目预期目标的实现产生重大影响，造成项目的风险。

②合同管理风险

合同管理是工程项目管理的核心。代建制项目管理模式中，合同确定了工程项目的价格、工期和质量等目标，规定了业主与合同各主体的权利义务关系，所以，合同管理贯穿于工程实施全过程各个方面。合同管理的风险主要体现于：

（a）合同本身的不完备性引起的风险。由于工程项目本身的诸多不确定性和人自身职能的有限性，可能会造成合同内容不全面、不完整和合同表达不清楚、不严密、矛盾、二义性。从而导致在合同执行的过程中双方产生争执，最终导致损失。

（b）合同条款明确规定应由业主承担的风险。如工程变更的条款，以及允许代建单位增加合同价格和延长工期的条款等。

③业主工作越位和缺位的风险

（a）业主越位管理工程的风险。一方面，受传统政府投资项目管理模式影响，业主作为项目的投资人、建设管理者，拥有极大的权力，而在代建制项目管理模式下，业主原有的这些权力都将交给专业的代建单位代为实施，对于原有权力的丧失，有些业主不适应；另一方面，政府投资项目责任重大，使得业主不敢放权给代建单位全权处理工程的一切事务。这就可能会造成业主对工程进行越位、错位管理，对代建单位、承包商等工程参与方的工作施加压力，对工程过分干预，影响项目的正常进行。

（b）业主缺位管理工程的风险。业主缺位管理主要表现为，业主方义务未尽到，管理人员工作不尽责。代建项目利益相关方众多，有使用单位、代建单位、监理、承包商、材料供应商等，而业主主要职责之一就是协调项目各参与方的关系。如果此时业主的协调工作不到位，就会造成项目各参与主体间的冲突与矛盾，影响项目的正常进展，给业主造成风险。

（4）其他项目参与方造成的风险

在代建项目中，除了项目业主和代建单位以外，主要参与方还有设计单位、施工单位、材料供应单位和监理单位。他们的行为也会给项目带来风险。

①设计方案选择

设计方案优选是提高项目建设投资效果的重要保证。项目设计方案从选择建设场地和工程总平面布置开始，直到最后结构零件的设计，都应进行多方案选择，从中选取技术先进、经济合理的最佳方案。而设计方案可能存在内容不全、缺陷、错误和遗漏，规范不恰当，未考虑地质条件，未考虑施工可能性等，从而给项目带来风险。

②施工单位履约不力或不履约

实施方作为项目实体建设工作的直接实施者，对项目的质量、工期、费用都有着直接的影响。施工单位管理不善，采用技术措施不当，施工方法落后，施工中发生技术事故，应用新技术、新材料、新结构缺乏经验，不能保证质量等都要影响施工进度，也直接增大了承包人的实际成本。而承包人的实际成本一旦增加，他为了实现自己的利润目标，就必然采取种种措施和方法，如偷工减料等来寻求额外补偿，甚至使工程无法正常进行，从而既延长工期又使工程费用增加。

③材料设备供应商的材料、设备不合格

在施工中各种材料的选取对施工质量起着举足轻重的作用。原材料的质量是工程质量的基础，有好的材料才能出好的质量。若材料质量不合格，或没有质量检验证明，工程师不验收，便会引起返工或由于更换材料拖延工期；若材料供应不及时，将引起停工、窝工，有时甚至引起连锁反应。同样还有一个设备不配套的问题，如供货时缺件，或是未能按照安装顺序按期供货或是机械设备运行状态不佳等。施工过程中需要的材料、构配件、机具和设备等如果不能按期运抵施工现场或者是运抵施工现场后发现其质量不符合有关标准的要求，都会对施工进度、质量产生影响。

④监理工程师渎职

行为公正、认真负责是监理工程师的行为准则。但监理工程师并不是业主的全权代表，在技术及工程管理上有其特殊的地位，如果监理工程师失职或缺乏应有的职业道德，则业主将大受其害。在工程实践中，并非所有的监理工程师都能秉公办事，操作廉洁，有些监理工程师以权谋私，拿原则做交易，而业主往往被蒙在鼓里。许多情况下工程的隐蔽性缺陷并不能被立即发现，工程移交之后，潜伏的危险只能由业主来承担了。

8．4　苏州南环路东延工程代建项目风险分析

由上文分析可知，苏州工业园区南环路东延工程代建制属于PM代建模式，该模式中，项目业主和代建单位签订代建合同，并与项目施工单位（包括设计勘察单位、施工单位、材料设备供应单位、监理单位等）直接签订合同；代建单位与项目施工单位没有合同关系，在建设实施阶段不具有项目法人地位，而是作为业主延伸，为业主提供合理化建议和管理咨询服务。在此模式中，代建单位在项目定义阶段，与项目业主共同组织设计优化工作，进行可行性研究和项目建设策划；在项目实施阶段，代表项目业主进行设计管理、招标管理、采购管理、施工管理和竣工验收等，并对项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制。因此，代建单位只承担代建合同中约定的相应管理责任风险，而项目其他风险则由业主承担。

1．项目业主的风险分析

苏州工业园区南环路东延工程中，项目业主“园区地产经营管理公司”不仅要承担选择和监管代建单位的风险、业主自身原因造成的风险和代建制相关制度不完善引起的风险，还要承担项目外部环境风险、项目前期风险、其他项目参与方造成的风险等，如表8－3所示。

表8－3　项目业主风险表

续表　8－3

针对上述诸多风险，项目业主采取的风险防范措施主要有：

（1）设立指挥部作为本项目的主管机构，指挥部下设办公室，负责监督代建、施工、监理合同的执行。指挥部具备较强的管理能力，拥有对工程日常管理的签字认可权，因此，加强了对代建单位的监管，从而能够降低业主的委托代理风险。

（2）工程保险。业主与专业保险经纪公司——北京东方时代保险经纪有限公司江苏分公司签订了保险经纪服务合同，由该公司为业主提供服务主要有：风险评估、风险管理；保险方案设计；协助保险招标并完成投保安排；协助保险索赔；保险咨询和培训等。同时，业主与中国太平洋财产保险股份有限公司签订了保险合同，统一办理了建筑工程一切险及第三者责任险，实现风险的合理转移。

（3）工程担保。在招标选择各专业承包单位时，要求投标人缴纳投标保证金；在合同签订时，要求中标单位缴纳履约保函或履约保证金，实现对各专业承包单位的有效约束。

2．代建单位的风险分析

苏州南环路东延工程中，代建单位是南京城建隧桥经营管理公司，其为业主提供合理化建议和咨询服务，协助业主对项目实施管理和控制。代建单位不承担具体的工程风险，其主要风险是代建合同约定的管理责任风险以及经济风险。代建单位的管理责任风险主要来自于其自身管理行为，如代建单位的管理机构设置不合理、管理模式选择不当、管理人员资质不够、人员的职业道德和责任心不强、代建管理出现漏洞、管理决策出现重大失误等。经济风险主要源于代建费用低和履约保证金与约束机制的限制。

8．5　政府投资项目代建制风险防范

8．5．1　完善代建制相关配套机制

1．进一步完善代建制相关法律

由于缺乏代建制相关法律制度，一方面使得项目业主的风险转移问题尚未解决，即建设工程的民事责任风险转移了，但行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移；另一方面也使代建单位在国家基本建设程序中没有被授予认可的法律地位，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难。要想改变目前的状况必须通过完善立法，使代建制的推行有法可依。

2．建立健全对代建单位的监管体系

（1）建立代建市场准入制度，规范代建单位资质管理

目前代建市场不成熟，代建单位良莠不齐，为防止不合格的代建主体进入市场，应建立代建市场准入制度，从代建单位的注册资金规模、人员素质及构成、企业业绩、企业信誉等方面进行综合评价。在此基础上，建立代建单位的资质等级管理体系，实行“分级代建”，以代建单位的资质等级来确定其能够承担的代建项目的行业、范围以及规模。这样做，不但利于代建单位管理水平的整体提高，也利于工程项目管理行业的健康发展，从而降低政府投资项目代建制的风险。

（2）完善招投标制度，加强对招投标过程的监管

选择代建单位的方式应以公开招标为主，特殊项目邀请招标或议标，引入竞争机制，完善评标体系，从代建方案（或建设大纲）的合理性和可行性、公司实力、代建人员综合素质、公司业绩、公司信誉以及代建管理费等方面进行综合评价，择优选取代建单位。同时，加强对政府投资项目招投标活动的全过程监管，既要依法对选择代建单位的招投标活动实施监管，又要加大对中标后项目管理公司的实施运作过程进行监督和检查，依法查处转包、违法分包等违法行为。

（3）实行代建制专业人士管理制度

建立一套行之有效的专业人士管理制度，加强对实施代建人员的管理，使其能严格遵守法规和职业操守，保证各从业人员对自己所从事的业务负责，实现从业人员的专业化与职业化。严格管理从业人员的信用水平，有关部门要严格记录从业人员的不良行为，并建立相应的惩罚机制，根据其违规行为的严重程度，实行从业人员的资格取消制度，对违法行为将追究其法律责任等。

（4）保持代建单位与其他单位的独立性，避免串谋行为发生

充分保证概算评估机构与代建单位的独立性，项目概算评估单位由投资主管部门或项目代建单位的招标人通过招标来确定。项目概算的评估费用在项目概算中单列，且其评估费用要与评估项目的投资规模脱钩，这样既能避免评估机构通过从提高概算中直接受益，又能够避免评估机构与代建单位串通。

保持监理单位对代建单位的独立性，即由业主负责选择监理单位，使之与代建单位平行，监理费用由项目业主负责支付，或经项目建设单位负责认定后，由业主直接支付。利用监理单位的专业技能让其监督代建单位的行为，防止代建单位与施工单位、材料供应商等承包单位串谋来损害委托人的利益。

（5）充分发挥项目使用单位的监督作用

政府投资代建项目最终要交付使用单位，因此，充分发挥项目使用单位的监督作用，是项目能否实现其投资目的的重要环节。在项目代建过程中，既要避免使用单位干预代建单位的工作，影响代建单位的积极性，也要保证项目使用单位的知情权，使其能够参与有关项目的功能要求、建设标准、质量工期等的监督工作。

3．编制代建制合同标准文本

通过编制标准合同文本，明确项目业主、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，彻底解决过去建设项目责任主体不明、责任不清的问题，使得代建过程中的责任主体各尽其责，规范业主的行为，避免业主的越位、错位管理；简化委托谈判过程，明确代建单位实现项目工期、成本控制与质量控制目标的责任及权限，确定业主对代建单位进行监督、检查、绩效评价的方式方法；细化各代建阶段的组织程序、工作流程、责任界定、风险分担等，使以后处理代建过程中出现的问题时有据可依。

4．建立科学、合理的评价体系

在代建制模式下，代建单位按照代建合同要求，向业主提供对政府投资项目建设过程的管理服务。项目业主购买代建单位的服务，需要对其服务质量进行检验评价，作为支付报酬的依据。财政部对政府投资项目代建制有关问题的指导意见提出了“代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩”，“要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣”。对代建单位提供的服务产品进行考核验收，就是对其进行绩效考评。一方面使奖惩代建单位和对其支付报酬有了依据，另一方面形成了对各实施单位建设管理活动的监督，使项目建设过程处于有效控制状态，从而使代建制的优势真正得到体现和发挥。对政府投资项目代建单位进行绩效考评，需要建立一个完善的制度体系，具体内容应当包括绩效考评方法体系和绩效考评的组织实施制度。前者应当包括绩效标准体系、绩效考评内容和指标体系、效绩测量与评定方法等；后者应当包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。通过制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法，可以给政府投资项目代建单位提供良好的管理行为规范体系，有利于规范项目建设市场各主体的行为，建立良好的项目建设市场秩序，提高全社会投资项目管理水平。

8．5．2　实现代建项目风险的合理分担

风险分担就是指合理选择分担对象，根据与风险直接相关的参与各方各自的风险承担能力对风险进行分担，然后通过合同协议加以约束。科学、合理的风险分担能够调动各方的积极性和责任心，是预防和控制风险的有效手段。

1．风险分担原则

在分配代建项目风险时，必须遵循风险合理分担的原则。对于如何具体合理分担风险，国际学术界虽然没有统一的认识，但归纳起来有以下基本原则：

（1）一方应为其自身的恶意行为或渎职引起的风险负责；

（2）谁最有能力控制某种风险，就将该风险交给谁承担；

（3）谁承担风险谁就有获得收益的权利；

（4）双方都没有能力控制风险，通过投保将风险转移给保险公司。

2．代建项目的风险分担

按照上述风险分担原则，代建项目风险分配为：

（1）项目业主承担由业主最具控制力的风险。如政治社会环境风险、项目前期风险等应由更有控制力的业主来承担，因为政府投资项目的业主，有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，处在比代建单位更有利的位置来识别、评价和控制这些风险。如果此类风险由代建单位承担，则应增加代建费用。

代建人承担由代建人最具控制力的风险。如建设过程中的风险，可以通过建设合同将建设风险转移给设计、施工等单位，但代建人将仍然对业主负首要的责任。

（2）代建双方应对自己的行为负责。如项目业主方，内容、标准等设计方案有重大变更，业主应为其自身的过分干预管理、恶意行为或渎职引起的风险负责；代建单位则为其管理过失、漏洞承担责任。

（3）双方都不具控制力的风险。如不能预见的自然力以及其他不可抗力风险等。对于双方都不具有控制力的风险，分配时则应综合考虑风险发生的可能性，政府可以考虑自留风险，或转移给代建人，但是必须遵守承担的风险程度与所得回报相匹配这一原则。

8．5．3　工程担保和保险制度

1．推行工程担保制度

工程担保，是指经营保证担保业务的企业，在事先评估工程合同一方（被担保人）业绩和信用的基础上，向另一方（债权人）保证被担保人能够按照合同规定条款完成工程，或及时支付有关款项的信用工具。其种类主要有投标担保、履约担保、工程质量担保、预付款担保、业主支付担保、付款担保、分包担保和反担保等几种。

合同担保是促使债务人履行债务，保障债权人的债权得以有效实现的法律措施。在代建制中实行担保，就是要求代建单位委托第三方向委托人提供一定金额的经济和责任保证，如果代建单位不能履行代建合同，则由担保方承担由此造成的损失赔偿。工程担保是有利于解决代建单位的逆向选择和道德风险。一方面，通过工程担保能有效地将信用风险转换到风险源本身，让风险的制造者成为风险的承担者，在主观上消除代建单位不认真履约的动机，增强其履约的自觉意识，降低违约事件发生的概率。另一方面，由于代建单位违约所造成的损失要直接由担保公司来承担，因此在代建单位向担保公司申请保函时，担保公司为了避免损失，减少代建单位履约不良的情况，在考虑是否接受代建单位为承保对象及确定保额和保费时，要对代建单位进行严格的资格审查，对代建单位的经营状态进行深入了解，这样通过专业化的资格预审进一步降低逆向选择的可能性。此外，如果道德风险发生后，委托人也可以通过担保人获得损失赔偿，或者由担保人代为履行合同义务，从而极大地降低了风险损失。鉴于工程担保具有以上作用，所以应在政府投资项目中大力推行工程担保。

然而，目前我国的工程担保尚处于起步阶段，很多项目没有实行工程担保，因为其中还存在诸多问题。比如缺乏专业性的工程担保主体和相应的法律规范；缺乏工程合同方面的专业性中介组织和技术服务机构；建筑施工企业的履约能力、商业信用度相对较差，导致银行缺乏开展工程合同担保的积极性等。因此，推行工程担保还需配套体制的建立与完善，以及担保市场的进一步发展。

2．鼓励工程保险制度，创建代建单位管理责任险

工程保险是对以工程建设过程中所涉及的财产、人身和建设各方当事人之间权利义务关系为对象的保险的总称。具体包括下列一些险种：①以工程项目本身为保险标的的建筑工程一切险；②以安装工程为主体的工程项目为保险标的的安装工程一切险；③以从事危险作业的职工的生命健康为保险标的的意外伤害险；④以第三者的生命健康和财产为保险标的的第三者责任险；⑤以设计人的设计错误、咨询人（监理人）的监理错误或员工工作疏漏给业主或承包商造成的损失为保险标的的职业责任险等。

通过购买保险，业主或代建人作为投保人将本应由自己承担的项目风险（包括第三方责任）转移给保险公司，从而使自己免受损失。代建制项目的风险复杂，充分利用保险的风险分担和补偿机制对促进我国代建制的健康发展具有重要的作用，具体表现在：减少工程风险的不确定性、增强投保人承担风险的能力、保障工程项目的财务稳定性、增强企业竞争能力和提高项目参与各方的风险防范和管理能力。

推行工程职业责任险制度有利于规避因工作疏忽或过失引起质量问题造成的风险。在代建制项目中推行代建单位职业责任险，即要求代建单位为项目管理人员购买职业责任险。如果管理人员由于工作疏忽或过失引起质量问题而给委托人带来损失，则由保险公司给予赔偿。由于保险公司在接受投保时会对投保人进行严格的审查，以防范其道德风险，所以这种审查实质就是对项目管理人员的一次选择。如果被保险人没有很好的信誉，就难以获得保险，从而其市场竞争力将会大大下降。推行工程职业责任险制度，在一定程度上能够有效地制约工程项目管理人员的道德风险。