财政与非财政激励的比较-美国农村教师补充政策研究

2023-10-16 理论教育版权反馈

【摘要】：美国农村教师补充实践中所采用的财政激励和非财政激励虽然都取得了一定的成效，但是，二者对农村教师补充产生作用的机制并不完全相同，也有各自的优缺点，因此，有必要对二者的效果进行比较。（一）财政激励与非财政激励各显长处财政激励、非财政激励各自对美国农村教师补充作出了不同的贡献，二者具有不同的优势。

美国农村教师补充实践中所采用的财政激励和非财政激励虽然都取得了一定的成效，但是，二者对农村教师补充产生作用的机制并不完全相同，也有各自的优缺点，因此，有必要对二者的效果进行比较。

（一）财政激励与非财政激励各显长处

财政激励、非财政激励各自对美国农村教师补充作出了不同的贡献，二者具有不同的优势。

1.不同激励在满足需要上各有侧重

马斯洛（Abraham Harold Maslow）等心理学家提出，人有多种不同层次的需要，这些需要虽然在不同的人身上或同一个人的不同发展时期重要程度不完全一样，但是，追求多种需要的满足是人类获得幸福感的源泉。教育行业汇聚了各种各样的人，他们需求各异，且这种需求的差异表现在他们职业生涯的各个阶段。考虑到教师对学生学业发展影响的关键性，为了使教师们能够富有效率，教师需要的满足应得到充分的重视。基于此，美国国内各学区纷纷推出各种优惠措施，以此作为一种激励机制来招聘和保留教师。^[44]

在美国农村教师补充实践中，各种激励策略都得到了一定的运用，正是基于这些策略各自对不同需要的满足具有的特定优势。财政激励有助于提高收入，这对教师的生存和安全等低层次物质需要的满足是必要的，而且高层次需要的满足总要以低层次需要的保障作为基础。当然，财政激励也可用于支持教师参加深造或培训，从而促进专业发展，进而满足自我实现等高层次的精神需求。但相对来说，非财政激励更直接地指向教师自我价值的实现，更专注于教师专业发展的提升，而这些都是与教师精神需求的满足直接关联的。

正是由于不同的激励可以满足各种不同的需要，因而在实践中也就都有成功的可能，前述所介绍的诸多项目的情况支持了这样的结论。例如，北卡罗来纳州的两个财政激励项目，一个投入的经费较多，另一个投入的经费较少，但都取得了不同程度的成功。而一些采取非财政激励措施的农村学区或学校，在吸引和保留教师方面也获得了较理想的效果。

2.不同激励在生效机制上各具便利

财政激励很容易被决策者采用，因为它是可控的。^[45]无论是针对培养环节的未来教师奖/助学金，还是新聘教师或在职教师的奖励或资助，决策者可综合财力、受益对象人数等拟定给予不同对象的奖励或资助额度，因此，整个项目的投入是可控的，每一个对象的受奖或受助额度是可控的，项目不同阶段的奖金或资助额度也是可控的。而且，财政激励对教师的影响也较为直接，即直接以货币形式兑付各种奖励或补偿，以此促进教师的选择。至于接受奖金的教师对所获得的奖励是否满意，决策者也较容易通过定量分析的方法比较不同额度奖励或资助的效果。相对而言，非财政激励的可控性相对较低，尤其是对于通过“农村课程”激发教师对农村教育的感情，或是实施“初任教师指导”计划等措施，其中很多要素的运作是不容易操控的，而这些措施产生作用的过程也相对复杂，其效果的评价也无法通过简单的定量分析来解决。但是，从某种角度来说，非财政激励不需要太多的财政投入，只要相关方案拟定，便可以依赖人的智慧和热情较好地执行项目方案，因此，只要方向正确，措施到位，其效果仍是可期待的。

（二）单纯财政或非财政激励同存局限

在农村教师补充问题的应对上，虽然财政激励或非财政激励都各有优势也都有获得成功的可能性，但两者也都存在各自的局限。(www.chuimin.cn)

1.财政激励的局限

在美国，各州几乎都有学校存在教师短缺的情况，尤其是农村地区学校由于地理位置偏远的原因导致教师短缺，从而成为招聘教师困难的学校。为给这样的学校配备工作人员，决策者经常向金钱奖励求助。^[46]然而，财政激励并不能解决农村教师补充困境的所有问题，且其实施也面临一些难以克服的困难。具体来说，其局限主要体现在两个方面：

（1）无法回应教师补充难题成因的复杂性。众多研究揭示，农村学校难以吸引教师的原因，低工资自然是不能排除的因素，但除此之外还有其他很多影响因素，如地理位置不好、工作条件恶劣等。而教师的离开或流动，也不仅仅与工资有关。一些学者的研究表明，最重要的影响教师流转的原因似乎是对工作的不满，而调动或离开教学行业者最常报告的工作不满意的原因除了低工资以外，还有学校管理问题、缺乏支持以及学生纪律问题等。^[47]因此，要给学校和教师提供更多的自主权和行政支持，因为提供指导和引导计划的学校都有较低的流失率。对马萨诸塞州和北卡罗来纳州的研究中，研究者所得出的结论是：即使奖金能够成功吸引教师到最贫穷的学校，这样的财政激励措施也无法弥补他们在这些学校遭遇的支持的缺乏，而这种支持的缺乏反过来又促使他们中许多人最终离开。^[48]

（2）难以保证教师补充项目投入的持续性。人们普遍认为，吸引教师到师资紧缺地区的方式是要付给教师更多的钱。然而，这种选择的成本可能是巨大的。例如，在美国西北的阿肯色州，工资增长迅速，阿肯色大学（University of Arkansas）、沃尔玛（Wal-Mart）总部都在这一区域，这一区域的教师可以轻松地比在师资紧缺地区（GSD）每年多挣1.5万美元。虽然这些地区的交通和住房成本更高，但可以享受一个可提供更多文化设施和社会机会的环境，因此，任教这些地区仍有巨大吸引力。在这样的背景下，该州3 000美元或4 000美元的奖金激励很难吸引最优秀的教师到GSD地区。假设激励增至每年1.5万美元以上，或许有教师会申请到GSD地区任教，但这可能引发更多矛盾。如，早先已在师资地理短缺地区（GSD）教学的教师将感到不公平。如果为了公平而向那些“老教师”也提供类似奖金，州财政则无法承受，资助经费将变得不可持续；如不提供，原先已经在该地区任教的教师就可能调动到另一GSD地区以获得奖励。即使不与收入最高的地区比较，阿肯色州非GSD地区的平均工资也高于GSD地区约6 500美元，那么，要通过财政激励吸引教师到GSD地区任教，目前所提供的高优先级奖金等激励金额至少应该翻倍，这也将大大地增加财政负担。^[49]

再如，加利福尼亚州20世纪末开始为获得国家委员会教师资格认证的教师提供1万美元的一次性奖金，并为他们任教于学业表现不佳的学校4年支付2.5万美元的奖金（分4年支付）。但由于后期严重的州预算赤字，该方案仅维持了几年。事实上，在2002年加利福尼亚州就废除了9 800万美元的教师优先计划奖金，这原本是作为招募和保留教师在学业表现不佳学校任教的奖金和其他奖励。^[50]不只是加利福尼亚州，许多州的短期激励计划都可能因为州（或地区）遇到金融困难而削减预算。一些州立法机关已经被迫回应废除或减少先前承诺的短期招聘奖励。^[51]

可见，财政激励尽管在理论上被证明极为必要，在操作上也较容易控制，但其自身的弱点也是很明显的。

2.非财政激励的局限

当前的研究较少揭示非财政激励的局限问题，但是，调查与研究表明，是否获得高报酬是影响教师招聘、保留效果和教师业绩最重要的决定因素，这在一定程度上可以反证非财政激励的不足。已有的研究发现，教师放弃专业而转向另一个职业的原因之一是缺乏足够的财力补偿。一项研究甚至得到了较具有说服力的具体数据，该研究得出，53%的教师表示，如果有另一个岗位比教师岗位支付的至少多出5 000美元，他们就会离开教学而谋求那个岗位。^[52]此外，一项关于财政激励与职业发展激励的研究发现，在教师职业生涯的任何阶段，财政激励都比职业发展激励更为重要。与财政激励不同，职业发展激励旨在丰富教师的工作、扩大教师的职责，促进教师的专业提升，可视为非财政激励的一部分。该研究表明，处于职业中期之后的教师对职业发展激励较为重视，但即使如此，他们对职业发展激励的重视程度仍比不上对财政激励的重视。^[53]

总之，这些研究的发现说明了一个问题，即非财政激励对教师的影响强度不够大。虽然教师也有精神层面的追求，但工资和报酬等因素在教师职业和岗位选择中的影响胜过其他因素的影响，要吸引教师到农村任教，固然需要重视各种非财政激励措施的运用，但仅靠非财政激励而忽略对教师必要的适当的补偿，也非长久之计。

就前文分析来看，财政激励和非财政激励各具优点又各有局限性。这提示在实践中应把财政激励、非财政激励有机结合起来，视具体情况灵活运用不同的激励项目，这样的策略可称之为多样化激励。多样化激励的运用具有多方面的优势：可以更好地满足教师多方面的需求，并适应教师补充不同环节工作的重点，同时也有利于缓解财政压力，是更明智的选择。

财政与非财政激励的比较-美国农村教师补充政策研究

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