承包地经营权的‘三权分置’政策研究与实施

2023-07-31 理论教育版权反馈

【摘要】：承包地“三权分置”政策的亮点是从土地承包经营权中分离出经营权，实现承包权和经营权的分离。其二，放活土地经营权，土地的经营主体更加多元化，承包地经营形式更加多样化。但是，放活土地经营权并不代表土地经营权的流转就可以为所欲为，土地经营权的流转同样应该受到流转期限、用途管制、流转方式等多方面的限制。其三，放活土地经营权，同时要明确土地经营权的权利界限。

承包地“三权分置”政策的亮点是从土地承包经营权中分离出经营权，实现承包权和经营权的分离。“三权分置”通过落实所有权、稳定承包权，对经营权定界赋能，主要的目的和成果就是使土地资源合理配置，经营权得以灵活高效流转。[47]从土地承包经营权中分离出经营权，并且放活土地经营权，其基本要义在于破除因集体土地对本集体经济组织成员的身份保障性而附着在承包地使用权上的身份束缚，使得土地经营权真正成为农地资源要素的法律表达形式，这对于在更大范围内优化配置耕地资源、提高农业生产绩效具有重大意义：有利于发展现代农业，提高土地、劳动力和资源利用效率，提升农业综合生产能力、竞争力和可持续发展能力；有利于培育和发展家庭农场、种粮大户、合作组织和农业企业等新型主体；有利于培育新型职业农民。推进“三权分离”，使经营权独立出来，长远来看还能发挥更大作用。“经营权独立之后，可以在不影响土地承包权及其收益的前提下，以土地经营权来设定抵押，为农业发展提供金融支持，进而可以为构建进城农民的土地承包经营权退出机制提供一个富有弹性的制度框架。”[48]

《农村深改方案》指出：“放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。”《三权分置意见》进一步提出：“加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善‘三权分置’办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用……加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。”

据此，放活经营权主要包含着如下内涵：其一，放活土地经营权的主体是承包农户。放活土地经营权要求承包地经营权的流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，以农民为主体，承包农户是农地流转的“第一行动集团”，农民集体或者基层政府只有在农民同意的情况下，才能流转农地。这不仅是保护农民权益的需要，由农民决定是否在承包经营期限的固定期限内将农地经营权交由其他经营者行使，可以保证农户在种地和打工之间获得进退自由的平衡，农地流转价格作为农民让渡经营权的合理对价，具有提高农民财产性收入和以此财产收入替代土地保障的重要作用。同时，农户自主决定权的保护也是农地规模化经营稳步推进的必要措施，可以使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。

其二，放活土地经营权，土地的经营主体更加多元化，承包地经营形式更加多样化。以往的政策和法律制度设计，以集体土地为集体成员提供生存保障为基本的出发点，农地的使用者具有严格的身份属性，但农地保障毕竟只能为农民提供低水平的温饱型保障，在农地流转成为普遍现象，农业经营主体结构发生变化之后，放活土地经营权成为农地制度发展的必然要求。放活土地经营权意味着，农户可以把土地较为自由的流转给更加多元的土地经营主体，包括本集体组织内部的农户，也包括本集体组织外部的其他新型农业经营主体。但是，放活土地经营权并不代表土地经营权的流转就可以为所欲为，土地经营权的流转同样应该受到流转期限、用途管制、流转方式等多方面的限制。特别是工商资本下乡，具有双重性，即可以带来资本、技术和管理手段，但工商资本的进入一方面有可能挤压农民的利益空间，对农民利益造成损害；另一方面工商资本具有更加强烈的趋利动机，有可能会导致土地经营的“非农化”“非粮化”等问题，[49]需要在放活土地经营权的同时，加强风险监控和用途管制。

其三，放活土地经营权，同时要明确土地经营权的权利界限。《三权分置意见》提出：“在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权”；“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”；　“经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利”。据此，土地经营权是建立在农户的土地承包经营权之上的权利，包括占有、使用、收益、改良权、优先承租权、抵押权等权利。

承包地经营权的‘三权分置’政策研究与实施

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