修改宪法的相关规定：详解与解读

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：新中国成立初期，具有临时宪法性质的《共同纲领》第5条明确规定中华人民共和国公民享有迁徙自由权利。但是在1954年《宪法》的起草过程中，最初并没有对公民享有“迁徙自由权利”作出规定，最后还是将“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”内容写进1954年《宪法》中。

1.增加禁止歧视性内容的条款

《世界人权宣言》第2条规定:“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。这一条款不仅规定了所有人所享有的平等权，而且规定了禁止歧视的内容:“不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。我国《宪法》第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”作为国家根本大法，我国《宪法》只是规定我国公民享有平等的受教育权，但是，并没有对禁止歧视性内容作出规定，这显然不够完善，所以，我国《宪法》可以在文本中增加禁止歧视性内容，比如，可规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、教育程度、宗教信仰、财产状况、出生地区、居住期限、户籍所在地或其他身份而区别对待。”

2.增加“公民享有迁徙自由权利”的条款

《世界人权宣言》第13条规定“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”，《公民权利和政治权利国际公约》第12条亦规定“合法居住在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”除了国际人权公约对迁徙自由权利作出规定，许多国家的宪法也对迁徙自由权利作出了规定。美国联邦最高法院以判例形式确认美国公民享有移居任何一个州的权利，并且享有所移居州公民同等待遇的权利。《日本国宪法》第22条规定“在不违反公共福祉的范围内，任何人都有居住、迁徙及选择职业的自由”。所以说，迁徙自由是现代社会公民应享有的一项基本人权。

迁徙自由权利直接影响公民的受教育权，是流动儿童教育权得以实现的前提和基础。新中国成立初期，具有临时宪法性质的《共同纲领》第5条明确规定中华人民共和国公民享有迁徙自由权利。但是在1954年《宪法》的起草过程中，最初并没有对公民享有“迁徙自由权利”作出规定，最后还是将“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”内容写进1954年《宪法》中。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》确立了我国的二元结构户籍制度，第10条规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这实际上对公民的迁徙自由作出了法律上的限制，为农村人口自由迁往城市设定了一定的条件和要求，当然，《中华人民共和国户口登记条例》的出台，是当时的历史条件下为了服务于国家总体发展战略的需要。由此，1975年对宪法进行修改时，将1954年《宪法》所规定的“公民享有迁徙自由权利”的内容从宪法文本中予以删除，在后来的几次宪法修改中，也没有增加“公民享有迁徙自由权利”的内容。

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》所确立的二元结构户籍制度，对公民不平等地占有和享用社会资源得以确认。由此衍生二元的就业制度、二元的医疗制度、二元的社会保障制度和二元的教育制度等，这样就使流动儿童无法平等地享受城市的教育资源，其受教育权就不能得到相应的保障。所以，必须加快户籍制度改革，2011年国务院发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，一些地方正在积极推进城镇化和户籍管理制度改革，取得一定成效。这些都为修改1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》奠定了一定的实践基础。制定与公民迁徙自由原则相适应的《户籍管理法》，在宪法中明确规定我国公民依法享有“迁徙自由权利”，这既是我国深入推进社会主义市场经济建设的需要和现代民主政治的要求，也是从根本上消除城市中流动儿童受教育所面对的各种歧视性待遇，从而使流动儿童受教育权真正得到保障。

3.修改《宪法》第46条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”

我国宪法《宪法》第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”这一规定在学术界引起很大的争议，“我国受教育的宪法规定方式，不仅产生理论上的困惑，而且在实践中给教育立法带来困难”^[10]。“混淆了权利主体与义务主体的关系”^[11]。所以，很有必要对受教育的性质进行历史的考察分析。

16世纪早期的欧洲各国在宗教改革运动的推动下，颁布义务教育法，规定接受义务教育的儿童的父母或者监护人或者雇主为义务的承担主体，而对接受义务教育的儿童是权利主体还是义务主体并没有作出明确的规定。随着宗教改革运动的推进和资产阶级革命的兴起，路德派和加尔文派将接受义务教育作为信徒对上帝的义务，新兴资产阶级也将接受义务教育作为公民对国家的义务。比如，1754年《普鲁士义务教育法》规定儿童接受初等教育的义务，并且等同于服兵役的义务。

随着工业革命的不断进展，教育对公民个人发展和国家经济社会发展的作用越来越大，逐步明确接受义务教育是公民的法定权利和义务。1919年德国《魏玛宪法》规定受教育既是公民的权利，又是公民的义务，这是受教育的权利义务观形成的标志。在20世纪以来的“福利国家”理念和社会主义思潮的影响下，一些国家宪法和法律也规定公民受教育既是一种权利，也是一种义务。我国的前三部宪法都规定“中华人民共和国公民有受教育的权利”，而1982年《宪法》则规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，也是受这一社会主义思潮的影响。

第二次世界大战以后，由于经历了两次人类大灾难，国际社会把人权作为国家法律的最终追求，人类社会开始走向一个权利的时代。有关教育的国际性文件明确规定“接受教育作为儿童的一种不可剥夺的权利”和“提供、实施和保障儿童接受教育作为国家、社会、学校和家庭不可推卸的义务”，而“不再将接受义务教育作为儿童的法律义务。”^[12]由此，受教育权利义务观转变为受教育权利观。这样使教育关系中各主体之间的权利义务关系得以明确，这样也更加有利于国家履行义务教育的义务和保障公民受教育的权利。

根据对受教育性质的历史考察，将受教育视为民主社会中儿童的一种权利，而不是义务。主要基于以下几个方面:一是国际社会把人权作为国家法律的最终追求，人类社会已走向一个权利的时代。二是受教育权利义务观已引起权利理论的困惑和混乱。^[13]三是处于义务教育阶段的16岁以下的未成年人，没有完全的承担法律义务和责任的能力，法律规定未成年人受教育的义务也就没有任何实际意义。所以，越来越多的学者认为，我国宪法应明确规定受教育是公民的一项基本权利。

只有将我国《宪法》第46条第1款“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”修改为“中华人民共和国公民有受教育的权利”，才能使其与《宪法》第49条第3款、《义务教育法》第4条的规定相吻合，也才能符合2004年我国《宪法》修改所确立的“国家尊重和保护人权”，以及符合现代国际人权法的要求和发展趋势。

4.建立宪法诉讼制度

在现实中，往往是抽象行政行为对流动儿童的平等受教育权侵害最大，通过制定一些规范性法律文件来侵害流动儿童的平等受教育权。由于我国并没有建立宪法诉讼制度，而普通诉讼程序中不能对违宪的法律法规进行司法审查，对抽象行政行为的宪法监督一般采取非诉讼程序方式，也就是在现行司法体制之下，受侵害的平等受教育权很难得到宪法诉讼救济保障。

作为我国根本大法，《宪法》规定了公民所享有的基本权利，但是这些公民所享有的基本权利，一些并没有被部门法具体化，与此同时，我国还没有实现“宪法司法化”，宪法适用的机制和程序也并不健全，宪法规定难以得到落实。随着我国法治化建设的不断深入，必然要求建立一整套完备的司法保障制度来保护公民的平等受教育权。当抽象行政行为对流动儿童的平等受教育权产生侵害，行政诉讼和民事诉讼等司法救济途径无法给予相应的保障时，宪法诉讼就成为一种必然的选择。所以说，必须建立宪法诉讼制度，保障公民的受教育权利。

一般情况下，只有在宪法有相关的规定而部门法并没有作出相应的规定或规定不明情况下，才可以援用宪法的相关规定来追究相关主体的法律责任。《教育法》第81条规定，违法侵犯受教育者合法权益，造成损失、损害的，应当承担民事责任。2006年新修改的《义务教育法》第53条规定，县级人民政府教育部门或者乡镇人民政府未采取措施组织适龄儿童、少年入学或防止辍学的，由上级人民政府或其他教育行政部门责令限期改正、通报批评;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。2006年新修改的《义务教育法》第57条规定，学校不得拒绝接收具有普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，如违反本法规定，由县级人民政府教育行政部门责令限期改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;2006年新修改的《义务教育法》第58条规定，适龄儿童、少年的父母或其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。从上述法律规定中可以知道，我国部门法并没有对侵害流动儿童受教育权作出相应的规定或规定不明，行政诉讼和民事诉讼等司法救济途径无法给予充分的司法保障，所以，很有必要建立宪法诉讼制度，来保障流动儿童受教育权利。

修改宪法的相关规定：详解与解读

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