秦汉丞相制度研究：揭秘秦至西汉的丞相府

2023-07-20 理论教育版权反馈

【摘要】：第一节秦至西汉的丞相府一、丞相对百官的监察秦汉建立了宰相制度。丞相是汉朝宰相之首，秩万石，是最高行政长官。秦汉时丞相同时具备这两方面的职权，而职权的获得与君主专制中央集权政体有关。而秦至西汉时，主要处理政务的机构是外朝的丞相府与御史府，史称“二府”或“两府”。年终检查百官任务完成情况，是丞相监察官员行政优劣的主要形式。

第一节　秦至西汉的丞相府

一、丞相对百官的监察

秦汉建立了宰相制度。其中，“相”的本意是辅助，在战国后期，“相”逐渐演变成为百官之长，出土文物见称“相邦”，汉朝避汉高祖刘邦名讳，史称“相国”。宰相不是正式官名，只是对最高行政长官的习称。丞相是汉朝宰相之首，秩万石，是最高行政长官。据《汉书·百官公卿表》记载：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子，助理万机。秦有左右，高帝即位，置一丞相，十一年更名相国，绿绶。孝惠、高后置左右丞相，文帝二年复置一丞相，有两长史。哀帝元寿二年更名大司徒。”⁽¹⁾

有关丞相的职权，可参考祝总斌先生《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》一书，祝先生认为，所谓宰相“必须拥有议政权，及必须拥有监察百官执行权”⁽²⁾。秦汉时丞相同时具备这两方面的职权，而职权的获得与君主专制中央集权政体有关。在这一体制下，皇帝拥有最高决策权，皇帝在做出决策之前，要先和宰相们共同谋议将要处理的政事，以保证决策的正确性。另一方面，决策的出台，需要具体官员的执行，将由宰相来监督百官政务执行，以及执行后对官员进行考课、黜陟、赏罚等。

秦汉最初的宰相机构是丞相、太尉和御史大夫。汉武帝时，太尉被改官为大司马，加将军号后，成为宫内的辅政大臣，武帝后更发展其成为中朝官的长官。大司马官无印绶，不置官属，在宫廷内活动。而秦至西汉时，主要处理政务的机构是外朝的丞相府与御史府，史称“二府”或“两府”。丞相是最高行政长官，是宰相，同时也拥有监察百官执行的权力。丞相监察百官主要依据皇帝颁下的诏书、律令。丞相将皇帝诏令下达给各级行政官员，既展现出丞相特有的级别权威，同时也标志着将由丞相来监察百官执行诏令的情况。

百官执行政务必须严格遵照诏书、律令，丞相有权监察百官在行政过程中是否做到“如律令”、“如诏书”。更为重要的是，丞相有权以律令、诏令为依据，主管地方郡国的上计，对计簿内容进行认真监察、审核，在年终时，则要对官吏政绩进行考课，由皇帝来决定对他们的黜陟、赏罚。如据《汉书·丙吉传》说：“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚。”⁽³⁾又如《汉书·宣帝纪》下诏曰：“其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐、名、县、爵、里，丞相、御史课殿最以闻。”⁽⁴⁾这里所说的考课，是丞相监察百官政务执行情况最后的评定。年终检查百官任务完成情况，是丞相监察官员行政优劣的主要形式。

在平时，一旦发现官员存在违法犯罪行为，如其在政治、经济上有问题时，丞相可以随时进行奏劾，行使其行政监察职权。如据《汉书·酷吏田延年传》记载大司农田延年贪污为丞相劾奏时事：“延年上簿，诈增僦直车二千，凡六千万，盗取其半。……下丞相府。丞相议奏延年主守盗三千万，不盗。”⁽⁵⁾又据《汉书·杜延年传》的说法，时（杜延年）为太仆，霍光子禹谋反，汉宣帝“以延年霍氏旧人，欲退之；而丞相魏相奏延年素贵用事，官职多奸。遣吏考案，但得苑马多死，官奴婢乏衣食。……延年坐免官。”⁽⁶⁾又如《汉书·翟方进传》述丞相翟方进奏劾少府陈咸、卫尉逢信事：“‘邪枉贪污，营私多欲，……信、咸幸得备位九卿，不思尽忠正身，……不宜处位，臣请免以示天下，。奏可。”⁽⁷⁾

丞相监察百官，主要采用在年终时监督评定百官政务执行；另外，就是在平时，奏劾百官违法行为有两种方式。前一种方式主要是监察官员政务执行情况，检查官员行政称职与否。后一种方式则是对官员具体行为的监察，看官员自身有无违法犯罪，政治、经济上有无问题。丞相有对百官的监察之权，却没有直接处置处分权。丞相发现官员在行政或行为上的问题，不能单独处置，而是向皇帝提出奏劾意见，由皇帝作出最后的裁决，奏请得到皇帝同意后，丞相才可以执行对官员的黜陟赏罚。

二、丞相司直设立及职权

汉初无丞相司直官，其最早设立的时间是汉武帝元狩五年（公元前118年）。在《汉书·百官公卿表》中记载有关丞相司直的材料：“武帝元狩五年初置司直，秩比二千石，掌佐丞相，举不法。”⁽⁸⁾丞相司直虽隶属于丞相府，“掌佐丞相，举不法”，但与丞相长史一样，由皇帝亲自任命，地位尊崇。从禄秩上看，秩比二千石，这甚至比丞相长史（秩千石）还要高出许多，而御史中丞在当时禄秩也仅有千石，司隶校尉设置时间较晚，但在朝廷班位上，其地位也落后于丞相司直。

关于设立丞相司直的原因，首先可从设立前的政治背景考察之。设立之前，正值对匈奴三次重大战役刚刚结束，在长期战乱影响下，统治集团内外矛盾冲突不断，问题亟待解决，各种政策、律令的出台，也需要具体认真地贯彻与执行，这些都需要丞相府肩负起责任来。而丞相府主要属吏丞相长史，辅助丞相总揽政务，其职能主要侧重于行政管理的方面，无暇顾及监察各级行政官员贯彻执行新政策法令的效果，为了确保各项行政工作的效率，有必要扩大丞相府机构，设立专门的监察官，从行政系统内部监督官员们对法令的执行情况。在这种背景与需要下，汉武帝设置了丞相司直。

丞相司直，在丞相府内专门负责有关行政监察的责任，纠劾官员行政时的违法行为，监督行政系统的运作状况。丞相所具有的监察百官行政执行权，在汉武帝设置司直官以后，主要由丞相司直来具体表现。御史中丞、丞相司直与司隶校尉都有检举不法的职能，三者在监察职能上存在什么样的分工呢？祝总斌先生认为：“司隶校尉偏重在通过直接发现百官的不法行为进行检举，如驰道中在京师活动违犯禁令等。御史中丞在汉初则为‘受公卿奏事，举劾按章，，也就是通过发现公卿给皇帝所上言文书的违失处，进行举劾。而司直和他们不同，似乎主要是通过审阅日常经过丞相府的各类文书，发现不法行为，进行纠举。”⁽⁹⁾

丞相司直通过文书来行施监察权力，这与御史中丞及其主要属吏侍御史的工作性质相类似，但监察的目的并不相同，御史中丞“受公卿奏事，举劾按章”，其目的在为皇帝监察行政官员的行为，而丞相司直更多在“佐丞相，举不法”，是为丞相府监察行政官员的行为。有关丞相司直纠劾检举不法官员的例子很多，如据《汉书·孙宝传》的记载：

（孙宝）迁丞相司直，时帝舅红阳侯立，使客因南郡太守李尚占垦草田数百顷，颇有民所，假少府陂泽，略皆开发，上书愿以入县官。有诏郡平田予直，钱有贵一万万以上。宝闻之，遣丞相史按验，发其奸，劾奏立、尚，怀奸罔上，狡猾不道，尚下狱死，立虽不坐，后兄大司马卫将军商薨，次当代商，上度立而用其弟曲阳侯根为大司马骠骑将军。⁽¹⁰⁾

红阳侯王立通过南郡太守李尚，强占民田和少府（皇帝私府）的陂泽地，然后隐瞒实情，上书献田于当时的汉成帝，从皇帝身上捞取大笔金钱。当时任丞相司直的孙宝得知后，派出丞相史案查事情，得到证据后，向成帝劾奏了王立等，李尚“下狱死“，王立后来的政治前途也大受影响。又据《汉书·翟方进传》记载有翟方进在担任丞相司直时劾奏官员的事例：

方进旬岁间免两司隶，朝廷由是惮之，丞相宣甚器重焉。常诫掾史：谨事司直，翟君必在相位不久。是时，起昌陵，营作陵邑，贵戚近臣子弟宾客，多辜榷为奸利者。方进部掾史复案，发大奸赃数千万。⁽¹¹⁾

有关“方进旬月间免两司隶”，在前面论述西汉的司隶校尉时已知，从汉武帝时监察系统隶属关系来说，应该由司隶校尉督察丞相司直，而在汉成帝时，丞相司直翟方进两度劾奏司隶校尉，并罢免了两司隶的职务，丞相司直转而督察起司隶校尉的行为。隶属关系的变化，一方面说明了司隶校尉地位的下降，另一方面也表现出丞相司直的职权地位的提升。引文的后半部分交待了丞相司直通过复案，对“贵戚近臣子弟宾客”为奸利者的揭发。“这里的复案，当指有关官吏原来已揭发这些人的罪行，文书通过丞相府时，翟方进根据文书又派掾史复查，结果查出了更多罪行”⁽¹²⁾。

汉武帝时，丞相司直在监察系统内有督察诸州部刺史的权力。如卫宏的《汉官旧仪》称：“武帝时，御史中丞都司隶、司隶都司直，司直都刺史二千石以下及墨绶。”⁽¹³⁾又如杜佑《通典》记载：“武帝时以中丞都司隶，司隶督丞相、丞相督司直、司直督刺史、刺史督二千石以下至墨绶。”⁽¹⁴⁾丞相司直之所以拥有督察地方刺史的职权，是因为地方刺史的前身是丞相府东曹吏，原本就在丞相司直监察的范围内。丞相司直督察地方监察长官，而御史府由于监察御史的罢除，实际上不再拥有监察地方的权力，这样也凸显了丞相司直在监察系统内的重要地位和作用。

丞相司直对郡国上报的荐举材料的监察是丞相府征辟官员的重要一环。如《汉书·鲍宣传》：上书称“龚胜为司直，郡国皆慎选举”⁽¹⁵⁾。丞相司直不参加直接举荐人材的活动，但可以监察郡国所举荐人材的真实成分。如《后汉书·马严传》记载有东汉初马严批评选举不实时，对西汉丞相司直作用的评价：“故事，州郡所举，上奏。司直察能否以惩虚实。”⁽¹⁶⁾结合两条材料，便可看到，郡国选举时首先应向朝廷奏言，陈述有关荐举人材的情况与理由，丞相府司直官审查郡国所荐人材的情况是否真实，只有通过丞相司直审查合格的人材，才能被丞相府辟举作为国家官吏。

在汉朝，司直官极受丞相重视。汉哀帝时，改丞相为大司徒，丞相司直改称为大司徒司直，但其地位与职权并没发生多少变化。到了东汉光武帝时，皇帝大权独揽，虽置有三公府作为宰相机构，但实权主要集中在尚书台等皇帝亲信机构。与丞相司直一样，尚书台也是主管文书的机构，但司直隶属于宰相机构的位置，不利于皇帝集权在手，在皇帝的支持下，尚书台开始逐渐分割宰相之权。尚书台也在逐渐取代丞相司直在行政系统内监察的地位。尚书台的发展，全国不少文书不再经由丞相府，而是直接由尚书领受，由尚书直达至皇帝；而皇帝的诏旨，则由尚书下达给丞相，在文书上行与下达的过程中，尚书台有监察纠劾的权力，这就使得司直通过文书劾奏百官的权力严重削弱，其职掌也发生了重要的改变，此据《后汉书·百官一》记载：“世祖即位，以武帝故事，置司直，居丞相府，助督录诸州，建武十八年省也。”⁽¹⁷⁾与武帝时司直主司督察诸州不同，这时候的司直成为“助督录诸州”之官，而御史中丞“外督部刺史，内领侍御史，”至西汉中后期开始，御史中丞已逐渐发展为主司督录诸州的长官了。丞相司直在行政、监察系统中职权可有可无，于是在东汉光武帝建武十八年（公元42年）时，丞相司直官被罢省。

有鉴于西汉覆亡的教训，汉光武帝着意防范朝廷大臣，加强君主专制，三公府权力受到尚书台的侵夺，司直官被罢除。尚书台总领纲纪，无所不统。然而，尚书台行使监察职责，并不是它所具有功能最重要的一块。御史台虽然接收来自各个官吏的奏事文书，有纠举劾奏的权力，但也并不属于行政系统内职官，不熟悉整个行政的运作情况。地方上，刺史与太守在行政过程中上下其手，使御史台对地方的监察效果并不显著，为寻找解决这一问题的办法，在东汉明帝时，已有人提出建议要求复置司直官，如据《后汉书·马严传》记载永平十五年（公元72年）马严上封事的内容：

臣伏见方今刺史太守专州典郡，不务奉事尽心为国，而司察偏阿，取与自己，同则举为尤异，异则中以刑法，不即垂头塞耳，采求财赂。今益州刺史朱酺、扬州刺史仉说、凉州刺史尹业等，每行考事，辄有物故，又选举不实，曾无贬坐，是使臣下得作威福也，故事，州郡所举上奏，司直察能否以惩虚实。今宜加防栓，式遵前制。⁽¹⁸⁾

但司直官并没有在汉明帝时复置，直到汉献帝建安八年（公元203年）才“复置司直，不属司徒”，而到了建安九年（公元204年），司直才有了自己的属吏以及相应的政治待遇。此据《后汉书·百官志一》注引《献帝起居注》记载：“建安八年十二月，复置司直，不属司徒，掌督中都官，不领诸州。九年十二月，诏司直比司隶校尉，坐同席在上，假传置，从事三人，书佐四人。”⁽¹⁹⁾司直单独设置，有了自己的属吏，不再隶属于其他机构，其地位略同于司隶校尉，其职责在主察京师百官，不再督察地方刺史。

到三国曹操为丞相时，将司直官又纳入到了丞相府隶属之下。如据王先谦《后汉书集解》的记载：“建安二十三年，丞相司直韦晃谋诛操，不克，死。《魏志》同。是司直仍属丞相。此献帝复置之证，惟不属司徒句误。”王先谦认为“不属司徒句误”，这一说法本身需要斟酌。其实，汉献帝建安前后时期，司徒府与丞相府性质本不相同。建安前期仍设有三公府，如曹操在这一时期就曾担任三公之一的司空，而建安后期，曹操为集中事权，独置了丞相府。建安前后官制上的变化，既能够使司直不属司徒，又能够使司直隶属于丞相。

秦汉丞相制度研究：揭秘秦至西汉的丞相府

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