秦汉县廷机构与监察制度

2023-07-20 理论教育版权反馈

【摘要】：“案秦汉之县，即古之国，令长即古国君，与民不相及”4。前已述县令长与侯国相的基本情况，下文主要介绍县廷机构属官的内容。秦至汉初，县令史是各县属吏的通称，县丞、尉也有属吏，称为丞史、尉史、县令的属吏则曰令史。

第三节　秦汉的县廷机构

一、县令长与侯相

县是郡下的一级行政机构，春秋已经普遍设置，秦孝公时将全国划为⁽⁶⁵⁾1个县。秦统一后，在全国推行郡县制，县的大小以万户为单位，万户以上县的长官称为县令，万户以下县的长官称为县长。汉朝在县一级单位有不同的名称，其数量巨大，此据《汉书·百官公卿表》记载：“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。……凡县、邑、道、侯国千一百八十。”⁽⁶⁶⁾汉承秦制，县的长官也称为县令与县长，县令秩千石至六百石，县长秩五百石、三百石不等。县的令长由皇帝任命，县的行政官署称县廷，如《后汉书·郭太传》记：“（郭太）早孤，母欲使给事县廷。”⁽⁶⁷⁾与郡府一样，在县的辖境之中，其地位极为尊崇。如据《后汉书·左雄传》左雄上疏陈事曰：

今之墨绶（县令、长）犹古之诸侯，拜爵王庭，舆服有庸。注：墨绶谓令长，即古子男子国也。⁽⁶⁸⁾

县有县廷，其地位相当于先秦分封时期的子男之国，秦汉虽行郡县之制，但仍受两周封建制影响，地方大吏虽然没有贵族身份，但就职权来说则与古诸侯相当。“案秦汉之县，即古之国，令长即古国君，与民不相及”⁴。县令长之专掌一县政权。如据《后汉书·百官志五》记载：

皆掌治其民，显养劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国。⁽⁶⁹⁾

县廷是县级行政机构的最高长官，是县的治民之官，既有对县中民众的责任，也有对上级郡国的责任。此外，县令长还有贡士之权。如《后汉书·鲁恭传》载：“（鲁恭）拜中牟令。……诏百官举贤良方正，恭荐中牟名士王芳。帝……礼之如公卿所举。”⁽⁷⁰⁾

西汉初期推行郡国并行的双轨制，地方二千石，特别是王国相有监察诸侯王的职权，而在县一级单位中，分封在县里的列侯，朝廷也为之置相，以这些侯相担任治民之官，同时监察着列侯们。如《后汉书·窦融传》云：“宪及笃、环皆遣就国。帝以太后故，不欲明诛宪，为选严能相督察之，……迫令自杀。”⁽⁷¹⁾东汉曾秉有国政的外戚窦宪在侯国中，受到了侯相的严密监察，最后被迫自杀，这里也表现出侯相在监察列侯时权力极大。

侯国设相，秩次与相应的令长相同，职权地位也与县令长相当，“尹湾汉简所列出的38个令长相中，四百石相有4个，三百石相有14个。也就是说，在尹湾汉简所记载的时代，东海郡的县级行政区中有47%以上为侯国，侯国相也就成了令长群体中一个数目非常庞大的部分”⁽⁷²⁾。

二、县廷主要佐吏

县令长掌治县内民众，县的辖境有如古代诸侯之国，县令长在境内拥有最高权力，其地位有如古代封君。县令长对其下属吏有直接的控制权，县廷有如郡府，是县级地方的“朝廷”，县的官吏要定期到县廷汇报民情政务。

县廷机构有如郡府机构，其属官按职位高低分为佐官与属吏两类，县的佐官主要是县丞、县尉，县的属吏，主要是百石以下的“斗食佐吏”，另有乡亭部吏，是县廷吏员出部在外者。前已述县令长与侯国相的基本情况，下文主要介绍县廷机构属官的内容。

（一）县廷佐官

县令长的佐官包括县丞与县尉，犹如郡有丞与都尉，由朝廷直接任命。秦朝，县置有守、尉、监三官，如《史纪·始皇本纪》记载秦二世元年事：“山东郡县少年苦秦吏，皆杀其守、尉、丞以应陈涉。”⁽⁷³⁾县丞、县尉，秩高者四百石，秩低者二百石，地方诸县例置丞一人，尉则视县的大小，置一人或二人。如应劭《汉官仪》的说法：“大县丞、左右尉，所谓命卿三人；小县一尉一丞，命卿二人。”⁽⁷⁴⁾京县如西汉长安县、东汉洛阳县等因地位重要，职任繁多，置丞时不止一人，县尉也超出二员之限。如《唐六典》卷三〇，注曰：“后汉洛阳置四尉，皆孝廉作，有东部、西部、南部、北部尉。”⁽⁷⁵⁾县尉分部，在县域内划分管辖的区域。

据严耕望先生利用居延汉简的成果表明，县或特置有狱丞，专典讼狱；又特置有马丞，专理马政。“盖汉世特重刑狱与马政故特置之”⁽⁷⁶⁾。与县廷一级，侯国又有侯家丞，每侯国置一人，辅助侯国相处理政务。《尹湾汉墓简牍·东海郡吏员簿》对东海郡所辖诸县长吏人员设置有比较详细的记载，读者可参详之。

《后汉书·百官志》有关县丞的职掌：“丞署文书，典知仓狱。”⁽⁷⁷⁾县丞仍然主要与文书打交道，帮助县令长处理各类政务文书，并典知仓库及狱讼事。县尉职主督捕盗贼，维护县域内地方治安稳定，分部督察管理，有独立于县令长的办事场所。如《水经·江水注》：“阳岐山……东有城，故华容尉旧治也。”

县丞与县尉虽由朝廷任命，在朝廷中央看来，这是一种命卿行为，丞、尉任命之后，则要接受县令长的指挥控制，在县令长看来，他们和县自辟之吏没有太多不同，也是县廷的属吏，如《汉书·百官公卿表》记曰：“（县令、长）皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食佐史之秩，是为少吏。”⁽⁷⁸⁾又《张家山汉墓竹简·二年律令·秩律》规定诸郡县长吏的官秩情况：

秩各八百石，有丞、尉者半之，司空、田、乡部二百石。（简45O号）

秩各六百石，有丞、尉者半之，田、乡部二百石，司空及（卫）官、校长百六十石。（简463-464号）

秩各三百石，有丞、尉者二百石，乡部百六十石。（简466号）

丞、尉由朝廷任命，秩位四百石至二百石不等，与县自辟的斗食佐吏存在禄秩差别，县令长视其为吏，朝廷命之为官，这也说明在汉朝，为官为吏，根据具体对象的不同，其评价标准也存在不同。

（二）县属吏

属吏由县长官自行辟属，秩位百石以下。秦至汉初，县令史是各县属吏的通称，县丞、尉也有属吏，称为丞史、尉史、县令的属吏则曰令史。此据卫宏《汉官仪》卷上的说法：“更令吏曰令史，丞吏曰丞史，尉吏曰尉史。”⁽⁷⁹⁾令史可谓县令之史。

县廷分曹理事，其分曹情况略如郡府，这样一种分曹理事的制度，在三公府、郡府、县廷都存在，诸曹属吏只对府主负责，其工作职能性质相似，具有相似的结构，在各自不同的政治领域内展开政治活动。

属吏包括职吏与散吏两类，职吏按职权地位高低分作掾、史、佐史、书佐、循行、幹、小史诸职。县廷属吏按其组织体系和职能性质大致可分为三类：（一）纲纪之任，如功曹、廷掾。功曹统管诸曹，廷掾相当于郡府五官掾，有祭祀之权，兼有分部监察乡部的责任。（二）门下之职，如主簿、主记室、录事、门下游徼、门下贼曹、门下掾、史、书佐、循行、幹、小史、门下祭酒与议曹等。在县廷中帮助县令长处理专门政务。（三）列曹掾史，如户曹、时曹、田曹、水曹、金曹、将作掾、市掾、集曹、法曹、兵曹、塞曹、尉曹、辞曹等，分曹处理政事。其下又有散吏，包括祭酒、从掾位、从史位等。其属吏的设置情况与郡府相似，在职任分工上也大致相仿。

县廷属吏主要活动的区域在县境之内，只需要对县令长负责，县廷内部自成一个相对独立的政务组织系统。或由郡府自下向县廷派遣监察吏员，获取县内情况。虽然县的属吏直接责任的对象是县令长，县在皇帝诏令法规的要求下，有向上汇报县境行政执行情况的责任，而郡的长官也有监察地方行政执行情况的责任，在县廷与郡府之间，二者建立彼此联系，主要通过县廷自上向郡府派遣上计吏，而由郡府向下派遣监察官员进行监督。上计吏所携计簿，包括县廷诸吏行政执行的政绩成果，郡府所设诸曹吏员，与县廷诸曹吏员间存在间接的责任关系。

秦汉县廷机构与监察制度

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