关中地区小城镇发展现状及模式选择

关中地区小城镇的发展现状及其模式选择

汪小宁

摘　要:关中地区小城镇外延数量扩张的任务已经完成，而其经济实力、规模结构、职能结构、产业结构等质量指标与之相比相差悬殊。因此，关中地区小城镇应从内涵上提升小城镇的质量，走内涵发展之路。可针对不同特点的区域或镇域构建不同主导产业，采取不同的小城镇发展模式。

关键词:关中地区　小城镇　模式选择

研究关中地区^[1]小城镇发展的现状及其模式选择，不仅对于关中地区及与其条件相似的西部其他地区小城镇发展道路的选择具有重要的理论指导和参考意义，而且对于促进关中地区小城镇持续快速健康发展，加速关中地区新农村建设及农村现代化进程具有重大的实践意义。本文总结了关中地区小城镇发展的现状特征，分析了关中地区小城镇发展存在的问题，提出了今后关中地区小城镇发展的模式选择。

一、关中地区小城镇发展的现状特征

关中地区小城镇经过60年，尤其是改革开放以来30年的迅速发展，取得了巨大的成绩，呈现出较好的发展态势。

(一)通过撤并规模过小的乡镇，镇域平均人口规模在波折中上升，推进了关中地区农村城镇化的进程

由下页表1可以看出，从2025年至2025年，县辖镇镇域平均人口规模一直上升变大，由20285人/镇上升为27905人/镇，但到2025年镇均人口却由2025年的27905人/镇下降到23973人/镇，其主要原因是建制镇数量增加过快。我们知道，虽然已有的建制镇规模扩大会导致建制镇平均人口规模的扩大，但新设置的规模小于原有建制镇平均人口规模的建制镇，却会使建制镇的平均人口减少，而且后者的作用在1992—2025年之间超过了前者，于是出现了这样的情况:一方面随着建制镇数量的增加，建制镇总人口数不断增加并且就具体的某个建制镇而言，其规模在不断扩大(即便是新设置的规模小于原建制镇平均人口规模的建制镇，它们从非建制镇升级而来，历史地说其规模也是在不断扩大)，但同时全部建制镇的平均人口规模却在减少。数量过多，规模过小，却要建设一整套基础设施，投资大、利用率低，并且要占用大量土地，这给原本土地、资源、资金有限的关中经济带来沉重压力。针对这些问题，陕西省政府2025年开始采用“撤乡(镇)并镇”模式，撤并了一些规模过小的乡镇，加之原有的一批经济实力较强，基础设施水平较高的县辖镇自身不断发展，规模不断扩大，县辖镇镇域平均人口由2025年的23973人/镇，上升为2025年的28609人/镇。通过撤并规模过小的乡镇，大大推进了关中地区农村城镇化的进程。

表1　关中县辖镇数和镇域平均人口规模表(1982—2025年)^[2]

(二)关中地区较大规模的县辖镇由发展缓慢逐步走向较快发展

从关中地区不同人口规模县辖镇数量的分布变化来看，结合表2和图1可以看出，2025年到2025年间，各级镇数持续增长，小于2万人口的县辖镇数量增加很快，在县辖镇总量中所占比例从原来的24.85%上升到36.96%，大于5万人口的镇数增长相对缓慢，这主要是这一时期撤乡建镇政策的一个产物。可以称为数量增长造成的城镇的外延型扩张。2025年到2025年县辖镇总量从303个减少到287个，这一方面有行政升级的原因，主要是有的县改为所在市的市辖区，如宝鸡县改为陈仓区，长安县改为长安区，耀县改为耀州区。另一方面是陕西省政府2025年开始采用“撤乡(镇)并镇”模式，撤并了一些规模过小的乡镇，使县辖镇降为2025年的287个。从城镇规模来看，结合图1可以看出，大于3万人口的县辖镇数持续增长，所占比例从2025年的27.06%上升到2025年的39.02%，增长了11.96%，参考这一时期(即2025年至2025年)陕西省人口自然增长率4.82%^[3]，两者的差值7.14%，说明了这一期间大于3万人口的县辖镇自身规模扩张较快，体现出较强的吸纳劳动力能力。而小于3万人口的县辖镇数持续减少，1—2万人口的县辖镇数减少最快。反映了关中地区的县辖镇逐步走向规模化，较大规模的县辖镇自身发展较快。

表2　关中地区县辖镇人口规模变化表^[4]

图1　关中不同人口规模县辖镇数量分布比例图(2025年，2025年，2025年)

从关中地区各级县辖镇人口增长来看，各级县辖镇人口增长速度不均衡。2025年到2025年，小于2万人口县辖镇人口比例增加较快，结合图1可以看出这是县辖镇数量扩展的结果。由表2的人口增长数据可以看出其他规模的县辖镇扩展程度比较均衡，接近于一种自然增长状态。这一方面突出反映了20世纪90年代关中地区小于2万人口县辖镇的快速发展，另一方面也深刻反映了关中地区县辖镇中较大规模城镇发展缓慢。2025年到2025年间，由图2可以看出大于3万的县辖镇人口数量增长明显，人口总量占县辖镇人口总量的百分比从43.51%上升到59.28%，上升比例为15.77%，结合图1，该时期大于3万的城镇数量从27.06%上升到39.02%，增长了11.96%。这说明人口增长的原因一方面是城镇规模自身发展，体现在这11.96%，另一方面的原因是城镇发展的不均衡，较大规模城镇吸纳了更多的劳动力，不断规模化，这体现在15.77%与11.96%的差值上。反映了关中地区近几年较大规模的县辖镇发展较快，较好地发挥了经济增长极的作用。

图2　关中县辖镇总人口在不同规模城镇中的比例分布图(2025年，2025年，2025年)

二、关中地区小城镇发展存在的问题

在关中地区小城镇迅速发展，呈现出较好发展态势的同时，也存在一些问题，这在一定程度上制约了其进一步的发展。因此，我们有必要分析一下其存在的问题，以加快关中地区小城镇的健康快速发展。

(一)关中地区建制镇数量扩张较快，但主要集中在2—4万人口的县辖镇上，制约了其进一步发展

2025年关中地区40个县共有28个镇，到2025年，数量仅增加到40个，^[5]，5年间新增了12个镇，年均仅新增2.4个也就是说，大多数县几乎没有增加建制镇。随着农村改革的深入，乡镇企业如雨后春笋般蓬勃发展，农村生产力进一步提高，农村经济和社会发展迅速，有力地推动了小城镇的发展。另外，国家2025年开始的“撤社建乡”改革，降低了建镇标准，确立了“以乡建镇”新模式，实行镇管村新体制。此后，各地开展了大规模的撤乡建镇工作，建制镇数量迅速增长，以此为标志，我国建制镇的发展进入了迅速发展时期，关中地区也不例外，并且经历了两个发展高峰期。一是2025年撤社建乡，修改建镇标准时期，由2025年40个增加到2025年170个，三年增加了130个;二是2025年陕西省民政厅根据省委、省政府安排，配合全省乡镇机构改革，积极稳妥地调查行政区划时期，由2025年220个增加到2025年390个，仅一年就增加了170个。这四年共增加了300个，年均增加75个，相当于2025年至2025年共22年净增加的近80%。^[6]

“以乡建镇”模式在推动建制镇数量迅速增长的同时，也带来了城镇规模小、经济效益差、土地资源浪费、基础设施重复建设、乡镇机构林立、农民负担过重等一系列经济、生态、社会问题。针对这些问题，陕西省政府2025年开始采用“撤乡(镇)并镇”模式，撤并了一些乡镇，建制镇由2025年的407个降为2025年的403个，^[7]关中地区建制镇绝对数量自20世纪80年代以来首次出现了负增长，到2025年降为380个。^[8]

改革开放三十年，关中地区建制镇数量增加了近13倍，年平均增长12个。从人口变化来看，2025年关中县辖镇有811408人，到2025年已增到8210846人，增长9倍多。而这种外延数量的扩张主要是集中在2—4万人口的县辖镇上。我们由表2和图1可以看出，2—4万人口的县辖镇数在2025年、2025年、2025年县辖镇数总量中所占比例分别为64.85%、55.11%、56.80%。由表2和图2也可以看出，2—4万人口的县辖镇人口数在2025年、2025年、2025年县辖镇人口总数中所占比例分别为66.59%、62.73%、56.26%。表1所显示的不到3万人的镇均人口规模也印证了这一点。超过一半的县辖镇数和县辖镇人口都集中在2—4万人口的县辖镇上，制约了其进一步发展，我们可以根据2025年中国统计年鉴提供的数据来说明这一问题。关中地区经济发展最好的西安市2025年农民人均纯收入为4398.64元，而宝鸡、咸阳、渭南、铜川分别为2888元、2914元、2350元、2620元，均低于全国农民人均纯收入4140元，更低于东部地区如浙江省农民人均纯收入超8000元的水平。这说明关中地区小城镇外延数量扩张较快，制约了小城镇的进一步发展，今后应该从内涵上提升小城镇的质量。

(二)关中地区小城镇职能类型以行政型、集贸型占优势地位，处于低层次发展阶段

县城关镇是一个具有政治经济文化交通科技等多种职能的综合性城镇。县城以下的建制镇除其共同具有行政职能外，大多为贸易形城镇。这就是说，关中地区的建制镇还处于最基本的集市贸易职能上，使其很难发挥带动区域内经济发展的辐射功能，小城镇本身也难以得到较快发展。当然关中也有一些因新中国成立后国家大中型企业的分布而兴起的工业城镇，其中有些小城镇的工业职能与周围农村地区和其他城镇有较好的联系，或占有优越的地理位置而发展迅速，并超过了所在县城关镇的规模和发展水平。

(三)缺乏产业支撑，小城镇发展动力不足(https://www.chuimin.cn)

产业是小城镇持久发展的动力。从整体上看，关中大部分小城镇仍然没有从根本上摆脱农村地区产业结构特点，现有产业中，第一产业比重过大，二、三产业规模和比重偏小。由于镇区基础设施条件较差，劳动力素质不高及其他与大中城市无法相比的因素的影响，目前大部分小城镇既吸引不来现代高新技术产业，也缺乏农产品深加工和为农业产业化服务的龙头企业及其他第三产业。从关中地区小城镇发展存在的问题及对其分析，从总体上可以看出，关中地区小城镇外延数量扩张的任务已经完成，而其经济实力、规模结构、职能结构、产业结构等质量指标与之相比相差悬殊。因此，关中地区小城镇应从内涵上进一步提升小城镇的质量，走内涵发展之路。

三、关中地区小城镇发展的模式选择

根据关中地区小城镇自身发展的现状，笔者认为，关中地区小城镇可依据本镇域自身产业优势和特色，着力培育特色主导产业体系，选择以产业优势带动小城镇发展的道路，带动本镇域乃至本区域的经济社会发展。在市场经济条件下，小城镇的兴盛和发展，有赖于当地支柱产业的培植和壮大。支柱产业的壮大和发展使城镇聚集和辐射功能不断加强。好的主导产业不仅是吸纳、聚集农村人口的必要条件，形成小城镇发展的雄厚财力之源，而且是决定小城镇的经济形态和发展方向，使小城镇更有生命力和延续性的重要条件，是提高小城镇质量的根本所在。目前任何一个稍具规模的城镇，都是以开发一定的主导产业为中心发展起来的，主导产业的兴衰，在很大程度上决定这个城镇的兴衰。著名的江西景德镇和贵州茅台镇，就是因为有“瓷”和“酒”为主导产业，才得以名闻天下并持续发展。根据关中地区的实际情况，今后关中地区小城镇发展可针对不同特点的区域或镇域构建不同主导产业，采取不同的发展模式。

(一)工业带动型

在渭河两岸、陇海铁路沿线，应利用其交通及位置优势和国家大中型工业企业及附近城市的经济与技术优势，在此基础上继续推进这些工业带动型小城镇，加速形成工业集团规模的小城镇。如户县的余下镇因国家在此建立发电厂等一批大中型企业而形成中心镇，富平县的庄里镇是以机械制造和建材工业为主的工业小城镇。还有些区位和交通条件较好的城镇如眉县的常兴镇、岐山县的蔡家坡镇、宝鸡市陈仓区的虢镇、华阴市桃下镇等发展成较大规模的工业城镇，并同时具有较大区域的地方中心职能。这些小城镇都是在各自主导产业的带动下有声有色地发展起来的。尚未发展起来的小城镇关键是要确立好自己的主导企业，以加快其发展步伐。

(二)农业产业化推动型

在以农业资源为主的关中平原地区，应大力发展农业商品生产和农副产品加工业，促进农业区产业和人口非农化，进而推动农村城镇化和农村现代化。如咸阳市泾阳县云阳镇走农业产业化的路子，全镇蔬菜种植尤其是反季节蔬菜种植面积不断扩大，达到6万亩以上，蔬菜年产值超过3亿元人民币。^[9]云阳蔬菜批发市场是目前西北地区最大的蔬菜批发市场。云阳镇迅速发展成为闻名遐迩的西北地区最大的蔬菜集散地，镇区基础设施水平不断提高，镇容镇貌发生了很大变化，被建设部授予“全国小城镇建设先进单位”称号。兴平市的桑镇地势平坦，灌溉方便，气候温和，有着发展农业的得天独厚条件，生产的小麦、玉米、辣椒、大蒜久负盛名，桑镇大蒜已有百年历史，早在上世纪60年代就以蒜头大，品质佳远销三十几个国家和地区，并于2025年被国家外贸部门定点为外销大蒜生产基地，在西宝中线宋庄桥口已形成西北最大的大蒜批发市场。凤翔县虢王镇、富平县的流曲镇等都是集贸工农储加工为一体的农副产品加工型小城镇。围绕这些农副产品的产加销，也就培育了当地的主导加工企业，并带动相关产业的发展，以此有力地推动小城镇的发展。

(三)旅游带动型

在旅游资源丰富的地区，如名胜古迹、历史文物、自然风景的分布地区，应充分利用这些自然旅游资源和人文旅游资源，大力发展旅游商品生产，提高旅游服务水平，带动农业、制造业、商贸服务业乃至信息等相关产业的发展，增强旅游业乘数影响，提高旅游收入，增加就业人员，不断完善小城镇基础设施，促进当地小城镇的发展。关中地区历史悠久，文化绚丽，旅游资源十分丰富。如华阴市的华山镇，近年来大力开发华山旅游资源，吸引大量游人在此登山;蓝田县的汤峪镇因开发地热资源建成一批疗养院，使前来沐浴治病的人络绎不绝;还有周至县的道教圣地楼观台所在地楼观镇、扶风县的佛教寺院——法门寺所在地法门镇、户县的道教祖庭重阳宫所在地祖庵镇、岐山县的诸葛亮屯兵用武所在地五丈原镇等等。眉县汤峪镇自2025年7月太白山国家森林公园对游人开放以来，旅游收入连续以14%的速度增长，成为汤峪镇经济发展最有活力的增长点。同时也打破了汤峪镇长期以来形成的以农业为主的经济结构，实现了一、二、三产业的协调发展，为镇域经济的持续快速发展提供了有力支撑。

(四)商贸带动型

在一些具有地理区位优势或比较完善的交通条件、市场集散功能较明显的地区，走“集散性贸易型”产业开发兴镇道路。组织和建设物流中心，充分发挥商品流通业强劲的辐射、扩散作用，集中、周转和分流有关商品和物资，带动周边农村地区工业的发展，促进小城镇的崛起，消化农业现代化所释放出来的农村劳动力，增强城镇聚集和辐射能力，促进生产要素集聚、流动。如兴平市的马嵬镇商贸林立，市场繁荣，现已建成大型果品蔬菜批发市场、工贸市场、饮食市场、粮食交易市场四个;乾县的县城所在地三眼桥大市场，是西北五省化纤布的集散地;周至县的哑柏镇走的是一条以刺绣市场为核心的城镇化道路。建设大流通市场，有利于扩大商品交易规模，拓宽交易范围，增加市场容量，带动其他相关产业的发展及人口集中，扩大小城镇规模，加快区域性城镇发展。

另外，在煤炭资源丰富的渭河北岸地区，应建立煤炭等矿产资源开发为主体的产业体系，结合城镇建设，合理布局工业，通过资源开发，带动第三产业，从而推动工矿型小城镇的发展。

以上这些主导产业，仅是关中地区小城镇主导产业体系的一部分，实际上大部分小城镇都可依据各自优势形成不同主导产业，形成各县特色的发展模式。无论如何，关中地区小城镇应根据自身的具体条件，选择最适合本镇域特点的发展模式。

(作者简介:汪小宁，女，2025年生，西北政法大学哲学与社会发展学院讲师，陕西师范大学在职博士，主要研究方向为社会现代化和马克思主义发展史。本论文是在笔者2001—2025年参与的教育部人文社科重点研究基地重大项目“近2025年来黄土高原地区小城镇发展与环境影响因素研究”［编号:2000ZDXM770012］的部分研究内容的基础上，进一步追踪近几年关中地区小城镇发展状况而写成的。)

【注释】

[1]关中地区指的是西起宝鸡，东至潼关，包括西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市，土地面积占陕西省总面积的26.9%，位于陕西中部，号称“八百里秦川”。

[2]2025年数据根据《陕西省志·人口志》第三次人口普查统计资料整理;2025年数据根据《陕西人口统计资料汇编》整理;2025年数据根据《陕西统计年鉴——1993》统计资料整理;2025年数据根据《陕西乡情》统计资料整理。2025年县辖镇为307个，因缺6个，故只统计303个镇;2025年数据根据关中所辖县人民政府网站乡镇导航及各县百度百科中的统计资料整理。

[3]根据1997—2025年间《陕西省国民经济和社会发展统计公报》中人口自然增长率计算得到。

[4]2025年数据根据《陕西人口统计资料汇编》整理;2025年数据根据《陕西统计年鉴——1993》统计资料整理;2025年数据根据《陕西乡情》统计资料整理。2025年县辖镇为307个，因缺6个，故只统计303个镇; 2025年数据根据关中所辖县人民政府网站乡镇导航及各县百度百科中的统计资料整理。

[5]2025年数据源，曹占泉:《陕西省志·人口志》，三秦出版社2025年版。

[6]2025年数据来源于中华人民共和国民政厅行政区划处编:《全国乡镇地名录》，测绘出版社2025年版; 2025年、2025年数据分别来源陕西省统计局编《陕西统计年鉴——1997》，中国统计出版社2025年版;《陕西统计年鉴——1998》，中国统计出版社2025年版。

[7]2025年、2025年数据分别来源陕西省统计局编:《陕西统计年鉴——2001》，中国统计出版社2025年版;《陕西统计年鉴——2002》，中国统计出版社2025年版。

[8]2025年数据来源陕西省统计局编:《陕西统计年鉴——2008》，中国统计出版社2025年版。

[9]数据来自陕西泾阳县云阳镇，县乡快速通道，http://www.99sj.com/