开发区功能转型及土地利用结构变化

2025-10-01 理论教育版权反馈

【摘要】：开发区上述两种功能转型在土地利用结构上也会得到反映，工业用地比例下降和生活服务用地比例提升，是其土地利用结构变化的总趋势。

回顾开发区的发展历史，可以看出，开发区作为我国改革开放中的试点地区，推动了当地经济的腾飞和区域经济的发展。区、县级政府纷纷把开发区作为谋求地区城市化发展的手段和策略，一定程度上促使了经济要素的集聚，促进了地方经济的繁荣。而今，部分开发区在完成了它的历史使命后，正跨越简单意义上的生产载体概念，逐渐呈现并最终完成向生活区、综合新区以及新城的全新转型。在今后相当长的一段时间内，我国开发区将裂变成为两类：

第一类延续了其专业化生产科研职能，然而其中一部分以工业生产为导向，主要生产、加工高科技产品，发展外向型经济，成为技术加工型或生产制造型工业区；而另一部分以研究开发为导向，环境优美、设施完善，具备一定的自主创新能力，区内企业与大学科研机构联合，不断生产出科技含量高的产品，真正成为城市中的智力密集区，成为科技研发型园区。

第二类是因功能变异而转型为城市生活区或者尺度更大、功能更完善的城市新区，它们不含或只含有少量的工业用地，性质完全改变。由于我国开发区数量较多，因此这类开发区的转型有利于我国开发区整体水平的提高，开发效益较差或已被撤销的开发区应积极推进其自身功能的优化，完善基础设施与公共服务设施条件，特别是加强第三产业的发展，并通过“退二进三”置换出高污染企业，形成风景优美、自我循环的新区环境。

开发区上述两种功能转型在土地利用结构上也会得到反映，工业用地比例下降和生活服务用地比例提升，是其土地利用结构变化的总趋势。开发区向生活区或者新区的转型，是开发区与城市整合发展的重要类型，在长三角开发区发展中已经出现典型的一些案例。

2.4.1　由工业区向生活区的转型

城市边缘型开发区向城市生活区的转型是在市场机制的推动下进行的。随着城市建设用地的扩张，开发区由边缘纳入到城市内部，城市功能不断渗透到开发区中，需要开发区转换功能以缓解主城区的空间压力；对于开发区，当可开发土地枯竭时，也希望通过土地置换实现再开发，另一方面，开发区希望引进一些如房地产、商贸等经营性项目来补偿出让工业用地的亏损。当开发区与城市双方利益达成一致时即可通过房地产以及三产项目的开发来实现用地的置换，开发区向城市生活区的转型就成为必然，下面通过对无锡蠡园开发区、常州东南开发区和扬州经济技术开发区的案例进行具体分析。

1）无锡蠡园开发区

无锡蠡园开发区位于城乡结合部，用地现状呈现出典型的城市建成区边缘地带的风貌特征，居住、工业用地相互混杂，城中村问题突出。如表2-18所示，蠡园开发区2025年到2025年用地现状中工业用地从33%下降到9%，公共设施用地提高到21%。在规划中，开发区的生活用地、绿地均大幅度提高，居住用地、公共设施和道路广场用地也都有不同幅度的提高，而工业、仓储用地则消失。

表2-18　无锡蠡园开发区用地构成现状、规划对照一览表　　　　　　（%）

如图2-15所示，从蠡园开发区2025年、2025年用地现状图的比较中可以看出，居住等生活配套用地明显增多，工业用地趋于下降，科研用地大幅度上升，在2025年规划图中，工业用地已经完全消失，取而代之的完全是居住与科研用地，这反映出该开发区正逐步向以研究开发为主导方向的综合新区转型。

图2-15　无锡蠡园开发区2025年用地现状、2025年用地现状与规划图

2）常州东南开发区

东南开发区于2025年成立，与无锡蠡园开发区类似，均位于城乡结合部。经过20余年的发展，开发区内部已再无可出让的用地，靠近市区的区位条件使其无法再扩张用地，在市场机制的作用下，房地产用地开始渗透到开发区中，迫使其更换土地使用性质，成为城市生活功能片区。从表2-19和图2-16可以看出，开发区的居住和绿化用地也大幅度提高，而工业用地则下降至30%。

表2-19　常州东南开发区用地构成现状、规划对照一览表　　　　（%）

图2-16　常州东南开发区2025年现状、近期、远期建设图

3）扬州经济开发区

2025年成立的扬州经济开发区位于当时城市西南边缘距离市区1.5 km的城乡结合部，随着沿江大开发战略的实施，特别是随着扬州城市“主导向南”的空间发展格局的确立，开发区从城市发展的边缘成为前沿地带，2025年扬州市实施了重大行政区划调整，将邗江区的施桥、八里两镇划归扬州经济开发区代管，经济开发区的面积从16.52 km2拓展到72 km2，扩大了辖区范围，不再像以前那样游离于城市母体之外而成为封闭运作的“工业孤岛”，行政区划的调整使开发区必须发展成为中心城市有机整体不可分割的组成部分，向城市新区的角色转变。(https://www.chuimin.cn)

通过上述三个案例用地演化趋势可以看出，城市边缘型开发区向城市生活片区转型是顺应市场趋势，也是城市功能得以疏散的解决途径，对于这类开发区，只能引导其合理发展，置换出污染企业，利用市场机制逐步提高居住和公共设施服务用地，从而改善地区人居环境，增强地区吸引力，促使边缘型开发区有机地融入城市。

2.4.2　由开发区向城市综合新区的转型

这类开发区多集中在城市近郊，发展到成熟阶段后，通过政府调控将开发区与周边县镇合并以形成地域更广的新区，从而将开发区纳入到城市的一体化发展当中。对于城市，这种方式拓展了开发区经济延伸范围，进一步带动了区域发展，对于开发区则提供了更好的服务平台，有利于招商引资。这类开发区的典型代表是无锡新区、苏州新加坡工业园区和天津经济开发区。

1）无锡新区

无锡新区位于无锡市锡南片区，是在高新区、新加坡工业园的基础上于2025年成立的，辖一区、一园、五镇和一街道。虽然是新区，其工业用地占据了一半左右，因此，可以将新区看做是工业综合体，或是广域开发区^[9]。表2-20列出了无锡新区2025年、2025年的现状和2025年、2025年的规划用地平衡表，从中可以看出2025年至2025年期间实际建设用地分类增量情况，同时了解实际用地结构的演变和规划意图的差别。

表2-20　无锡新区用地构成演变一览表　　　　　　（%）

如无锡新区2002—2025年现状用地增量比例所示，随着建设用地总量的翻番，增幅最高的工业用地达到1　400 hm2，占建设用地总增量的43.9%，其次，道路广场用地占28.83%，再次是居住用地占18.32%。面积有所下降的是对外交通用地和绿地。再看其用地整体比例的变化趋势，工业用地下降了近10%，道路用地提高了5%，居住用地上升了3%。由此可见，工业用地发展趋势虽然有所下降，但仍然是建设用地增量中最多的一类用地。并且，由2025年无锡新城规划可见，虽然规划用地导向是向综合方向发展，但工业用地仍急剧增长，到2025年现状工业用地达到了50.5%。可见，从开发区到新城用地结构的转变是个惯性的过程，最初开发区会延续作为生产功能的基本需求，随着自上而下的调控和引导，增长趋势又是个减速的过程，最终生产用地趋于下降。

在无锡新区2025年的规划中，非生产性用地大幅度提高，生产性（工业和仓储）用地不同程度地下调，公共设施用地的大幅度提高显示出规划者希望借此增强新区的凝聚力，进一步提升新区作为城市副中心的作用（图2-17）。

图2-17　无锡新区2025年土地利用现状、规划对比图

2）苏州新加坡工业园区

苏州工业园区中新合作区是中新两国政府间的合作项目，2025年成立，工业园区在两国政府的扶持下稳步发展，成为促进苏州经济腾飞的重要增长极，开发区的功能也步入发展成熟期。苏州工业园区的发展定位是高科技工业园区和现代化、园林化、国际化的新城区，园区的发展定位决定了其用地结构的变化，从2025年现状到近、远期规划的调整，园区居住、公共设施、道路和绿化用地比例逐渐和国际园区接轨，呈上升趋势，工业用地比例逐渐下降，园区逐渐向综合化新城方向转变（表2-21，图2-18）。

表2-21　苏州工业园区用地构成演变一览表　　　　（%）

图2-18　苏州新加坡工业园区2025年现状、近期建设、规划图

3）天津经济开发区

天津经开区的发展历程也证实了独立型开发区向新型城区转型的必然趋势，天津经济技术开发区距离市区50 km，位于天津滨海新区东部，占地41 km2，与天津市区的联系程度较低。初期开发主要呈现以单一工业生产为主要功能的特征。自2025年起，开发区开始加强公共设施配套建设，房地产业也有所发展，但是居住及公建配套设施用地只达到建筑面积的32.4%，低水平的公共服务设施成为制约投资环境与经济发展的瓶颈之一。2025年后，开发区的建设由重点建设工业区转向工业区与生活区建设并重^[10]，通过众多住宅小区开发，生活投资项目的建设，使生活区滞后于生产区的局面得到改观，据2025年资料统计，居住及公建设施建筑总量已超过厂房。2025年，天津成立了滨海新区管委会，为开发区、保税区、塘沽新城的联合发展提供保障，天津开发区正迅速向综合功能的现代化城区转变。截至2025年底，全区累计开发土地面积27 km2，其中工业区21 km2，生活区6 km2。

开发区功能转型及土地利用结构变化

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