提高派驻监督水平：反腐败研究第12集

加强和改进派驻监督　着力提高监督水平

施彩华

纪检监察机关对派驻机构实行统一管理，加强对驻在部门权力运行的监督，是党中央为改革和完善纪律检查体制做出的重大决策，是切实加强党内监督和行政监督的重要措施。派驻机构的监督职责能否落实到位，是这项重大体制改革成败的关键；探索履行监督职责的方式方法，是派驻机构适应形势和任务发展要求的重要课题。浙江省纪委监察厅一直关注并重视研究此问题，2012年，围绕加强和改进派驻机构监督工作组织了专题调研，深入分析统一管理后省直派驻机构开展监督的工作经验及存在的问题，提出增强派驻机构监督实效的基本思路。

一、浙江省派驻机构监督工作的实践和探索

一方面，派驻统管深入推进，派驻监督保障有力。加强派驻机构统一管理是手段，强化派驻机构监督职能是目的。省纪委监察厅按照以管理促监督的思路，通过改革创新，全面加强体制、机制、制度和队伍建设，为发挥派驻机构监督职能创造条件，提供保证。在体制上：2005年8月，省纪委监察厅实行对派驻机构的统一管理，努力破除派驻机构监督工作体制障碍。目前，统管的省直派驻（出）机构30家，人员编制147名，在省直系统初步形成了由4个纪工委（监察专员办公室）、4个省以下垂直管理部门和20个重点部门双派驻、法检两院单派驻纪检组构成的，具有浙江特色的“4块4条20个重点2院”的派驻机构统一管理工作模式。在机制上：省纪委常委会把派驻机构工作列入重要议事日程，纳入委厅整体工作之中，积极支持派驻（出）机构工作；2010年8月，在全国省级层面率先成立派驻机构管理室，专门负责对派驻机构的日常管理和服务工作，切实加强派驻机构监督工作指导协调；通过建立健全委厅领导分工联系、省直派驻机构日常工作交流协作、办案协作、纪检组长学习论坛等工作机制，强化组织领导、指导协调、整合力量，为推进派驻机构重大监督事项实施提供保证。在制度上：2010年以来，重点从派驻机构领导体制、职责权限、绩效考核、工作报告、例会议事、日常交流、办案协作等方面规范管理入手，先后制定或修订下发了《关于加强和改进派驻（出）机构工作的实施意见》、《派出纪工委、监察专员办公室工作规定》、《派驻纪检组、监察专员办公室工作规定》、《派驻（出）机构履行监督职责办法（试行）》等十余项制度措施，为派驻监督履职提供了制度保证。在队伍建设上：明确了纪检组长（纪工委书记）在驻在部门领导班子成员中的排序问题；实现了省纪委对派驻干部人事统一管理考核；畅通了委厅机关和派驻机构、派驻机构之间的交流渠道，选优配强派驻干部，2006年至2012年年底，派驻机构干部职务晋升合计80余人，派驻干部交流30余人；重视派驻干部业务能力建设，实施全员培训等等。派驻机构干部队伍结构得到优化，干部工作积极性得以激发，能力得到加强，为派驻机构监督工作有效开展提供了人力保证。

另一方面，派驻机构积极有为，监督工作成效初显。实行派驻统管以来，派驻机构把加强监督作为第一位的职责，切实树立“加强监督是本职，疏于监督是失职，不善于监督是不称职”的观念，派驻意识和监督责任感、主动性不断增强。在实践中抓住问题的关键，采取了针对性措施，监督职能得到强化。一是强化了对中央和省委重大决策部署贯彻落实情况的监督检查。统管以来，省直派驻机构共组织或参与执法监察690多项，开展效能监察1400多项。派员参加中央和省委扩大内需、促进经济平稳较快发展政策措施落实情况等监督检查1800多人次，检查各类项目1300多个，确保了政令畅通。二是强化了对驻在部门领导班子及其成员的日常监督。共协助、督促驻在部门制定制度规范1700多项，参与或开展任职廉政谈话3600多人次，驻在部门领导班子成员向纪检监察派驻机构报告个人有关事项800多人次。三是强化了对驻在部门权力运行重点部位和关键环节的监督。突出加强了对驻在部门“三重一大”情况的监督，共对驻在部门2200多项重大决策、1000多名重要干部任免、900多个重大项目安排和1100多次大额度资金使用等情况进行了监督，向驻在部门提出强化监管措施建议1300多条，进一步规范了驻在部门的权力运行。四是强化了对违纪违法案件的查处。各派驻机构把查办违纪违法案件作为加强监督的一项重要手段，2007年至2012年，省直派驻机构共立案502件，其中涉及地厅级干部5件，县处级干部案件117件，处分党员干部537人，利用典型案例开展各类警示教育活动1400余次，取得了良好的法纪效果和社会影响。五是强化了驻在部门反腐倡廉建设监督保障。各派驻机构把协助驻在部门加强反腐倡廉建设作为一项基础性的监督工作，协调督促驻在部门落实党风廉政建设责任制，组织责任制检查440多次；积极协调驻在部门加强惩防体系建设，督促推动驻在部门落实省委、省政府要求牵头或参与的体系建设任务，构建具有行业特点的惩防体系；积极协助驻在部门推进廉政风险防控机制建设，共查出各类廉政风险点42000多个，制定防控措施40000多条，建立和完善相关制度640多个；积极协调驻在部门及所属系统抓好作风、行风建设，广泛开展“企业服务年”、“两提高、两降低”效能建设、群众满意基层站所创建等活动，着力解决损害群众利益的突出问题。

二、当前影响派驻机构履行监督职责的主要问题

从调研情况看，实行派驻机构统一管理以来，省直派驻机构监督工作的力度不断加强，取得了较好成效。但是，目前派驻监督作用发挥与中央关于“健全派驻机构统一管理”的总体要求还有差距，工作发展还不平衡，派驻机构在监督意识、监督渠道和监督制度体系建设等方面还存在一些深层次的矛盾、问题和挑战。

一是对驻在部门领导班子及其成员加强监督的重要职责和“监督难”的矛盾。对驻在部门领导班子及其成员特别是对一把手的监督，既是派驻机构监督工作的重点也是难点。一方面，有的派驻机构把依纪依法履行监督职责，特别是对“一把手”的监督，与服从党委（党组）的领导难以有机统一，过多地强调纪检组长（纪工委书记）作为班子成员的服从意识，而忽视了作为派驻纪检组长（纪工委书记）接受派出单位领导而具备的相对独立性，不愿、不敢、不能大胆履行监督职责。另一方面，派驻机构履行监督职责，仍然需要依靠驻在部门领导班子尤其是“一把手”的重视和支持，监督效果很大程度上取决于“一把手”对监督的理解和支持。这种依赖性导致派驻机构在履行监督职责的过程中不够超脱，一定程度上影响和制约了派驻监督工作发挥应有的作用。

二是集中精力加强监督和陷入不必要的具体事务的矛盾。派驻机构必须以监督为重点带动职责的全面履行，集中精力加强监督是派驻机构必须紧紧抓住的主业。但在实际工作中，有的驻在部门主体意识不够明确，导致党风廉政责任制和反腐败工作大多由派驻机构包办代替；有的派驻机构抓工作重点不够明确，大量承担本该驻在业务部门或内设纪委的工作，导致工作重心和工作力量无法集中到研究和加强监督工作上来。

三是监督工作的科学性、规范化要求和相关制度不完善、执行不到位的矛盾。目前，党章等法规制度已经明确了监督要求，从中央到地方也陆续出台了一些派驻机构监督方面的制度规定，但操作性强的制度体系还没有形成，派驻监督工作还缺乏科学的指导和严格的规范。同时，制定制度和执行制度脱节，存在制度执行不全面、不彻底的情况。特别是一些派驻机构新同志，对监督工作的规章制度和基本工作程序认知比较有限，利用制度开展监督难于做到得心应手，大大降低了制度的执行力。

四是监督工作日益复杂的高要求与派驻机构干部业务素质和能力水平的矛盾。随着经济社会的快速发展，各驻在部门承担了党和政府越来越繁重的工作任务，纪检监察工作为保障中心工作、促进党风廉政建设责任尤为重大，工作要求日益提高。但是，由于实行统管时间不长，有些派驻干部从事纪检监察工作经验不足，对部门业务工作熟悉不够，对履行监督的工作思路、方式方法研究不深，与一专多能、内行监督、有效监督的要求还有距离。(www.chuimin.cn)

三、进一步加强派驻机构监督工作，切实提高监督水平

强化监督职能，是实行统一管理的首要目标。省直派驻机构的工作实践和存在的问题，为我们进一步适应统一管理的要求，完善监督工作机制，明确基本工作思路，提供了有益的启示。

（一）明确监督定位，树立大监督理念

解决好思想认识问题是加强和改进派驻工作的首要问题，也是干好派驻监督工作的前提和基础。从职责定位上看，目前派驻（出）机构重点履行监督、办案、协助三项职能，都属于大监督的范畴。查办案件是贯彻从严治党方针的重要体现，是惩治腐败和端正党风政风的重要举措，是最直接、最有效的监督手段；协助驻在部门加强反腐倡廉建设是基础性的监督。保持案件查办力度，大力协助驻在部门工作，都是派驻机构履行监督职责的重要体现，要在工作实践中进一步正确认识三项职能的关系，防止就监督论监督。从监督重点上看，主要是要加强对驻在部门领导班子及其成员、重点领域和关键环节的监督，究其实质在于加强对驻在部门权力运行的监督制约。从监督措施上看，派驻机构要善于运用重要情况通报和报告、专项检查、谈话和诫勉、述职述德述廉、信访处理、案件检查等办法，重视发挥好各种监督手段、途径的作用，各取所长，提高监督实效。

（二）完善监督依据，提高制度执行力

一直以来，派驻机构监督履职的依据散见于不同的法律、文件、规章中，缺乏一项具体可操作的工作规定。在广泛调研、充分研讨的基础上，2012年11月，省纪委在全国省级层面率先制定出台了《派驻（出）机构履行监督职责办法（试行）》。这项制度重点将派驻机构监督工作的国家法律和党内规章制度的依据规定，进行了汇总、梳理、归并、提炼，对派驻机构监督工作的指导思想、监督主体、监督对象、监督重点、监督措施、监督责任等方面内容作了具体明确，具有较强的针对性和具体可操作性特点，是我省派驻机构监督履职的重要依据。一项制度的生命和权威在于实施，要让这项制度真正发挥作用的关键是派驻机构要结合工作实际贯彻执行好。一方面，要加大对《监督办法》培训力度，促进派驻干部尽早熟悉掌握这项制度的内容及操作要求，提高派驻机构执行这项制度的能力。另一方面，要督促派驻机构对照《监督办法》的规定，对各自开展的监督工作开展查漏补缺，结合部门实际完善执行的配套措施，提高制度执行力。此外，还要加强对《监督办法》的宣传，引导驻在部门领导干部树立主动接受派驻机构监督的意识，为派驻机构监督履职创造良好工作环境，切实维护制度的严肃性和派驻机构监督工作的权威性。

（三）改进监督方法，增强监督针对性

派驻机构实行统一管理后，作为省纪委监察厅的派驻（出）单位，融入驻在部门具体业务相对弱化，派驻（出）机构知情权还不够充分，传统的监督手段难以适应腐败行为隐蔽化、智能化、复杂化的特点，需要通过创新监督方法来破解。一要运用改革的办法加强监督。配合和督促驻在部门深化重点领域改革，深入推进行政管理体制和审批制度改革，加强行政自由裁量权的监督制约，建立健全执行监督和问责机制，努力消除体制弊端、机制缺陷、制度漏洞。二要运用公开的办法加强监督。阳光是最好的防腐剂。结合省纪委部署开展的“阳光工程”建设，深入推进驻在部门重点领域和关键环节权力运行的阳光公开，把派驻监督工作做细、做深、做实。三要运用风险防控的办法加强监督。深入推进驻在部门廉政风险防控机制建设，在岗位廉政风险充分排查的基础上推进廉政风险教育机制、权力运行监督制约机制、廉政风险预警机制、廉政风险处置机制、风险防控责任落实激励机制等方面建设，不断深化廉政风险防控机制建设，不断提高权力运行监督水平。四要运用专项治理的方法加强监督。专项治理是防止腐败的有效手段。派驻机构要把协助驻在部门抓好所承担的专项治理任务摆到更加突出的位置来抓，加大工作力度、加快工作进度，确保各项专项治理工作目标的实现。五要运用科技的办法加强监督。充分运用现代科学技术特别是网络技术在监督工作中的作用，努力打造电子政务、电子监察和管理信息系统“三位一体”的科技监督运行网络，不断提高科技监督的水平。

（四）理顺监督关系，增强监督实效性

一是要把握好监督与服务的关系。服务发展、促进发展、保障发展是派驻机构监督履职的首要政治任务。要把派驻机构监督工作置于中央和省委、省政府工作大局中来考虑和把握，围绕中央和省委、省政府重大决策部署，加强监督检查，维护党的纪律，确保中央和省委、省政府政令畅通，保证任务落实。派驻机构监督工作要紧贴驻在部门的中心任务来谋划和开展，寓监督于服务之中，在服务中监督，在监督中跟进，促进驻在部门的改革发展。二是要把握好监督与融入的关系。紧扣派驻部门权力运行，做到监督工作“融事”、“融心”。所谓“融事”，就是要求派驻机构广泛介入到驻在部门的具体业务中，把监督重点融入到驻在部门中心工作之中、融入到构建惩治与预防腐败体系之中、融入到规范和制约权力的运行之中，把握好监督的节奏和力度，做到工作到位不越位，着力增强监督的实效。所谓“融心”，要求派驻干部要熟悉驻在部门、系统的业务工作，加深与驻在部门同志情感交流，拓宽监督工作信息来源渠道，增强监督工作针对性。三是要把握好监督与保护的关系。监督工作要坚持教育预防为先，重视发挥廉政教育在保护干部方面的基础性作用，着力提高廉政教育针对性和实效性。要坚持监督与信任、保护、激励干部相结合，严格区分一般错误与违纪违法的界限，努力形成支持改革者、鼓励创新者、教育失误者、查处诬告者、严惩腐败者的良好社会氛围。四是要把握好派驻监督与其他监督的关系。监督是派驻机构的首要职责，但派驻机构不是对驻在部门及其系统实施监督的唯一力量。派驻机构一定要从工作职责权限中找准监督的定位，确保监督权正确行使，重视发挥人大监督、政协监督、舆论监督、群众监督的作用，最大限度地整合监督力量。五是要把握好敢于监督与善于监督的关系。派驻机构既要对驻在部门存在的问题，敢于坚持原则、实事求是，做到敢于监督；又要在繁重的监督工作任务中讲究工作艺术，落实工作任务、工作纪律的刚性要求于刚柔相济中，找准切入点和结合点，体现监督工作重点突出、以点带面、事半功倍的效果，做到善于监督。

（作者系浙江省纪委常委）