高校合并对高等教育效益与生均成本的影响

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：第一节问题的产生1992年以来，伴随着我国高等教育的改革与发展，多种形式的联合办学模式的出现，标志着我国的高等教育改革进入了一个新的阶段，而高校合并作为联合办学的最高形式特别引人关注。这是因为一定的规模只是产生效益的必要条件，而非充分条件。二是高校合并为降低生均成本、扩大师生比提供了条件。我国高校的办学效益偏低，生均成本高是主要制约因素之一。生均成本偏高集中体现在过小的生师比上。

第一节　问题的产生

1992年以来，伴随着我国高等教育的改革与发展，多种形式的联合办学模式的出现，标志着我国的高等教育改革进入了一个新的阶段，而高校合并作为联合办学的最高形式特别引人关注。截至2006年底，我国已有600多所高校进行了以扩大办学规模、提高办学效益为宗旨的合并。合并的主要目的是通过撤销一些高校的原有建制，组成新的综合性大学，以解决我国高校规模偏小、布局欠佳、学科单一等弊端，达到提高规模效益，优化配置教育资源，从而提高教育质量和办学效益的目标。但是，多所高校合并成一所高校，是否一合就强、一并就优、达到了预期的效果呢？经过调查研究后发现，高校合并后出现了一系列亟须解决的困难与问题，主要体现为以下几个方面。

一、规模扩大与效益提高问题

高校合并的初衷是通过合并，将规模较小的高校并入规模较大的高校，或将两（多）所学校合而为一，以解决原高校规模偏小、效益不高的问题。但教育主管部门和不少学校对高校合并后的整体效益能否大于各组成学校合并前独立运行的效益之和的预测、论证不够，以为将几所单科性院校或几所多科性院校组合起来，就能达到提高办学效益的目的。事实上，高校合并后，客观上办学规模是扩大了，但这只是为提高规模效益提供了可能，并不意味着就一定会产生规模效益。这是因为一定的规模只是产生效益的必要条件，而非充分条件。这种可能性主要体现在两个方面：一是适度规模的高校可以在投入产出的各个环节上节约投入要素的数量和价值，如教学实验设备、管理环节等。我国多年来存在高校规模偏小、专业设置重复等问题。例如，1988年，1075所普通高校中在校生规模为1000人以内的有383所，占高校总数的35.6%；1995年，2000人以下的高校还有536所。通过高校合并，学校的在校生人数、学科和专业总数、教学用地、实验设备等都会有大幅度的增加，这无疑给学校的发展提供了契机，同时也为提高学校的办学效益奠定了基础。二是高校合并为降低生均成本、扩大师生比提供了条件。并校之后，虽然“师”不能直接裁减，但毕竟重复设置的专业与机构变少了，这就迫使学校改革旧的管理体制，重建符合时代要求和学校实际现况的人事制度、分配制度等。并校是学校增效的“助推力”和“催化剂”。并校虽然为提高规模效益提供了可能，但能否产生规模效益还取决于合并能否降低生均成本。规模效益是办学效益的综合性评价指标，而生均成本则是办学效益最主要的衡量指标。我国高校的办学效益偏低，生均成本高是主要制约因素之一。生均成本偏高集中体现在过小的生师比上。几十年来，我国普通高校师生比平均在1∶5至1∶6，而世界各国的平均水平在1970—1986年为1∶14。学校合并，若只是师资队伍简单相加而不认真考虑教师的合理使用和配置，提高教师资源的利用率，就无法扩大生师比，这样的合并就不是成功的合并。此外，高校的规模也并不是越大越好，超过一定限度后，办学效益反而会呈下降趋势。经济学的研究表明：规模过度，管理环节就会增多，管理就会越来越复杂；机构庞大，也会导致信息、管理上的过程损耗；规模过大，还可能造成部分设备闲置。这些现象在一些规模较大的高校较为突出。根据目前我国的办学条件及社会条件，除少数重点建设的、办学条件较好的高校外，一般高校的办学规模不宜过大。通过合并盲目扩大办学规模将会得不偿失。高等教育最发达的美国，1995年在其3545所公、私立高校中，万人以上规模的学校只有392所。因此，高校必须根据自身条件及社会需要选择适度规模。

二、资源重组与资源利用率问题

高校合并调整的另一个重要目标是通过教育资源的重组，达到合理利用教育资源、提高资源利用率的目的。但并校并不意味着资源利用率就会提高，它还必须通过人事、管理等制度的改革才能实现。在外部环境和校内管理体制这两个影响学校资源利用率的因素中，校内管理体制是起主导作用的。这是因为不论何种资源，只有通过人的管理活动才能发生作用，也只有通过人的有效管理，才能产生高效益。并校使高校规模扩大，资源总量增加，高校内部的组织结构和管理趋于复杂，也必然由于合并产生许多新的困难和问题，这就对高校内部管理提出了更多更高的要求。如果并校后高校内部的管理仍以原有方式运作，不围绕提高效益进行改革，还是难以达到合理利用资源、提高资源利用率的目的。在计划经济体制下，我国高校内部管理体制主要存在外部缺压、内部不活、效益不高等弊端，这已越来越不适应我国经济与社会发展及现代科学技术的发展要求，而长期以来总体上教育经费投入不足的情况，又掩盖了我国高校校内管理体制的弊端所造成的资源浪费。从上个世纪80年代开始，上海交通大学等少数高校开始探索校内管理体制改革。90年代初期，以人事、分配制度为主要内容的高校内部管理体制改革逐步推广，其主要目的就是解决并处理好人、财、物等教育资源的开发、使用问题，以建立和完善学校内部的管理运行机制，使有限的投入带来尽可能多的产出。这些改革取得的成功经验，为高校合并后更为复杂的组织机构的管理提供了有益的借鉴与启示。高校内部管理体制改革是实现资源重组和优化、提高资源利用率的关键，没有良好的校内管理运行机制，资源只能增加，而不能优化，更谈不上提高资源利用率了。高校合并为资源的重组优化提供了契机，高校合并可以根据效益优先原则，通过学校内部管理体制改革，优化人、财、物资源配备，如精简机构，裁减人员，人、财、物归口管理等。特别是可以针对人力资源使用效率不高的问题，大刀阔斧地进行人事制度改革，减员增效，转岗分流，推进后勤管理社会化，打破缺乏竞争的人事制度、论资排辈的职称制度和平均主义的分配制度，建立机构精简、机制健全、运转灵活的管理制度，从而真正提高办学效益。事实上，从已合并高校的成功经验来看，正是利用合并契机，通过管理体制改革来实现校内资源的优化配置的。

三、学科并列与学科融合问题(www.chuimin.cn)

中外教育发展的实践表明，文理可以渗透，理工可以结合，工商可以共生，工管可以相济。这也是现代教育教学改革的趋势。学校合并为学科交叉、渗透、互补和综合提供了现实可能，使得各个学科有了向更广范围、更多层次、更高水平发展的机会。然而高校合并初期学科是并列的、专业是叠加的，并不能自然地使学科融合。这是因为不是任何学科都可以互相渗透、结合、共生和相济的。也就是说，学科融合且产生相应效益是有条件的。学科融合的前提条件主要有以下几个方面。

首先，学科内容要能交叉互补。要使两校或多校的学科达到融合，关键是要在两（多）个学校中寻找到能够相融的“结合点”，使两（多）校的学科优势和特色形成互补。例如，扬州大学是六所高校合并而成的，合并后的扬州大学学科门类齐全，覆盖了除军事学之外的其它11个学科门类，为学科交融提供了得天独厚的前提条件。再如，四川大学由原四川大学和成都科技大学合并而成，前者侧重于文理科，后者的优势在工科，两所大学合并后有利于文理工交叉、渗透和结合，有利于培养复合型人才，也有利于新兴学科、边缘学科的产生和发展。原隶属于国家建材总局的上海建材工业学院和原隶属于上海市的城市建设学院被并入隶属于教育部的同济大学，原两校中的一些面向地方经济及相关行业需要的经济类专业、应用类专业是原同济大学的弱项或空白，并校后形成了互补。

其次，要与当采学科转移的方向、顺序一致。所谓当采学科，即成果最多的学科。当学科的融合与当采学科在转移方向、顺序上达到一致时，才是真正意义的学科交叉、互补、渗透，才能多出成果、多出人才。而学科合并与当采学科转移的方向和顺序不一致时，学科之间的合并只能是表面上的学科并列。科学研究表明：当采学科的范围在一定历史时期是有一定宽度的，因此高校合并的范围也应是有限度的，并不是什么学科类型的高校都是可以合并的。高校的学科合并不应是“1+1=2”的简单相加。当然，当采学科的方向转移，并不总是向前发展的，有时当采学科亦会向完全相反的方向转移，即所谓“回采”现象。事实表明：不论是“当采”学科，还是“回采”学科，都是在一定历史时期里有可能出大成果的研究方向。高校的学科合并若能朝此方向努力，则将硕果累累。

第三，要有利于建立合理的学科结构。从系统论的观点看，结构决定功能，功能影响效益。因此，学科的合并要以建立合理的学科结构为前提。如果缺乏对学科兴衰规律的深刻把握，简单地用同类项合并或分解大学科的办法来调整学科的专业结构，并仍旧按传统大学的直线型学科组织体系处理多学科的关系，那就不能发挥出学科的综合优势。理论研究和实践表明：学科群结构的先进性、科学性是大学发展的生命力所在，是产生大学学科结构性效益的重中之重。对综合性较强的大学来说，建立以基础学科为根基、技术学科为主干、应用学科为枝叶的层次结构，组建刚柔相济的新兴学科群和交叉学科群，才能真正实现多学科、跨学科的综合教育，为培养高质量人才、提高科研的层次和水平打下坚实的基础。对于非综合性大学来说，保持和强化具有本校特色的学科结构，根据社会和科技发展需要进行适当调整，同样能在满足社会发展需要中占一席之地。

四、调整布局与优化结构问题

学校布局结构不合理一直是困扰我国高教改革的难题。作为调整布局结构重要手段之一的并校改革，在解决这一难题中发挥着举足轻重的作用。但是，调整布局如果不能实现条块的有机结合，不能切断高校原有的行政附属关系，加大学校面向社会自主办学的能力和责任，建立政府—高校—市场之间的良性运行机制，就难以达到优化机构、提高办学效益的目标。我国多年来以条块分割为主要特征的高等教育办学和管理体制是为适应当时高度集中的计划经济体制而形成和发展起来的。在当时的经济体制下，我国的高等教育为国家建设、社会进步作出过重大贡献。但随着经济体制的改革、政府职能的转变、科技的发展和产业结构的调整，这种管理体制越来越不适应形势发展的要求。其弊端主要表现在：大多数高校只为主管部门服务，各部门为培养本系统的人才竞相举办高等学校，导致了学校、学科和专业低水平的重复建设、封闭发展和自成体系，并且为适应行业结构需要，“小而全”的单科性院校设置较多。特别是20世纪80年代后，一些单科性院校纷纷采用外延扩张、增加弱势学科等方式扩大规模，向多科性甚至综合性大学方向发展，造成了新一轮大量专业低水平的重复设置和重复建设，使得本来就有限的教育资源更加分散，当然也就无法实现优化布局结构、充分利用教育资源的目的。为此，要使高校的布局结构在调整的基础上达到优化，必须利用并校这一有利时机，打破条块分割、各自为政、低水平重复建设、自成体系的框架，实现布局结构的优化组合。我国高教布局结构存在的问题除了条块分割造成的弊端外，还有一个重要的原因是，长期以来高校不是真正意义上的办学实体。不管隶属关系如何变化，高校总带有国家行政管理部门附属机构的性质。这种极强的行政依附关系使得高校的类型、结构和布局直接受到国家行政管理体制格局变迁的影响，而不是由社会经济结构变动和高等教育自身发展规律所决定。这既不利于高校依据教育发展规律办学，同时也割裂了高等教育与经济建设和社会发展的有机联系，导致高等教育总是被动地适应社会发展需要，总是落后于社会发展的需求。因此，调整布局必须淡化学校的行政隶属关系，把高校作为能动的主体加以培育，建立起政府宏观调控、高校主动适应并促进经济建设和社会发展的良性运行机制，使高校在日益复杂多变的社会环境中趋利避害，灵活主动地履行自己的职能。

高校合并对高等教育效益与生均成本的影响

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