2001年村民自治推进主要措施及成果

三、2001年推进村民自治的主要措施

针对村民自治在进入新阶段后出现的新情况、新问题，2001年，全国从上到下，在组织好村委会选举的同时，在促进村级民主决策、民主管理、民主监督，推动村民自治整体协调发展方面作了种种努力，并取得了不小的成绩。

一是进一步完善地方立法。2001年，海南（1月11日）、湖北（3月30日）、江苏（6月29日）、四川（7月21日）、北京（8月3日）、黑龙江（8月10日）、新疆（9月28日）、河南（9月29日）、广西（12月1日）等9个省、自治区、直辖市制定了本行政区域的村委会组织法实施办法，从而使地方性该类法规达到了26个。海南（5月3日）、重庆（7月20日）两省、直辖市颁布了本行政区域的村委会选举办法，从而使该项地方性法规达到24个。广东（9月4日）、安徽（12月27日）还分别修订了村委会选举办法、村委会组织法实施办法。广东（5月31日）还颁布了村务公开办法。在上述地方法规的条文中，基本都有对2001年村民自治遭遇的新情况的答案式规定。比如，各地方法规在明确规定村民会议或村民代表会议民主决策的内容后，又具体规定了开会的次数，要求村民会议一年至少一次，村民代表会议一年至少两次。为保证会议议事决策的实效性，广西、湖北、北京等省、市的实施办法规定，村委会召集村民会议或村民代表会议，应将议题通知全体村民或村民代表。对于村民联名要求召开村民会议，并达到法定人数的，湖北的实施办法规定：“村民委员会应当在一个月内组织召开，逾期不召开的，乡、民族乡、镇的人民政府应当及时召开会议”。如果村民代表连续3次不参加村民代表会议，黑龙江的实施办法规定：“其代表资格自动终止”。又比如，针对一些农村村委会选举结束后，新、老村委会班子交接工作上出现的问题，海南、北京的实施办法规定：村委会换届或者村委会成员离任的，应当在7日内向新一届村委会或接任的村委会成员移交公章、办公设施、财务账目、经营资产、档案等资料和物品。而四川、黑龙江的实施办法规定是选举后的10日内移交。江西、江苏、北京、新疆等地的实施办法规定，对离任的村委会干部要进行离任审计。再比如，针对一些农村在村委会印章管理、村财务人员使用上存在的问题，黑龙江实施办法明确规定：“村民委员会印章由专人保管，需要使用印章时，应当经村民委员会主任签字同意。任何人都不得擅自使用印章。”修改后的安徽省实施办法规定：“村财务人员可以由符合条件的村民委员会成员兼任。无人兼任的，由村民委员会提名，经村民会议或者村民代表会议讨论决定。”还比如，为保证村务公开的真实性，各地法规都增加了村民民主监督的力度。海南、广西叫“村务公开监督小组”，北京叫“民主监督理财小组”。监督小组成员由村民会议或村民代表会议推选，但村干部的亲属不得担任。

二是加大具体政策供给力度。从中央这个层面来说，为解决村委会印章制度、使用和管理中存在的诸多混乱问题，民政部与公安部共同起草了《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，国务院办公厅于2001年7月22日予以转发（国办发【2001】52号）。这份文件统一了村委会印章的规格样式，明确了印章制发程序，规范了印章保管和使用审批、登记、备案制度，对村委会换届后印章移交问题、村委会任内被整体罢免的印章问题，以及有关部门的具体工作职责，作了具体规定。文件下发后，各地或转发，或依此制定了本地办法，使村委会印章由谁管、怎么管这一影响村民自治发展的问题得到了解决。国办发【2001】52号文件带了一个为村民自治微观领域提供制度支撑的好头。2001年6月30日，中组部向各省、自治区、直辖市党委组织部下发了“关于印发《河北省武安市委建立和完善村党支领导下的村民自治运行机制，理顺村‘两委’关系》经验的通知”（组通字【2001】29号）。这份文件介绍说，2000年河北省武安市委针对第五届村委会换届选举后，部分村出现的党支部与村委会“两张皮”现象，探索建立了“一制三化”的运行机制。“一制”，即明确村党支部书记的“一把手”地位，建立村党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”，即村党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。武安市的经验被推广后，一些省的党委组织部门纷纷转发、介绍这一经验，但理论界和基层对这一经验持保留意见的也不少。从省、自治区、直辖市这个层面来看，北京、广东、江苏、山东、新疆、云南、海南等省、区、市的党委办公厅或政府办公厅，先后下发了政策文件，就如何发挥村党支部在经常性民主自治活动中的领导核心作用、理顺好村“两委”关系、规范决策程序和民主管理制度，以及如何深化村务公开等问题，作出具体规定。从市县乡的层面来看，在制度供给方面的努力就更多了。虽然这种努力由于其行政区域的限制，使其影响有限，也由于其制度供给程序简单，使其有关条文与中央的法律政策不尽一致，但制度创新的冲动和努力是应当肯定的。2001年，基层在经常性民主活动制度创新的探索上，主要集中体现在以下三方面：其一，发挥村级组织的合力作用，建立起村“两委”的联席会议或联合办公会议。“两委”联席会议由村党支部书记主持，定期召开，一般一个月一次，遇到重大问题或特殊情况随时召开。“两委”联席会议按民主集中制原则议事，主要总结上月村里工作，安排当月或下月工作；研究落实上级有关精神和工作部署的方案；提出需经村民会议或村民代表会议议定的决策意见；确定村民会议和村民代表会议的召开；研究处理村民会议或村民代表会议决策实施过程中有关重点问题。许多基层干部反映，凡是“两委”联席会议正常的地方，村里主要干部就能正常交流思想、沟通情况、相互信任、相互支持。其二，规范重大村务决策程序，还权于民，调动农民群众当家作主的积极性。一般情况下，决策程序要经过以下四个步骤：第一步，提出决策意见。主要有三种方式，一种是党支部提出意见，提交村“两委”联席会议讨论修订；另一种是村委会提出意见，提交村“两委”联席会议讨论修订；还有一种是在党支部书记的支持下，村“两委”直接提出意见。第二步，征求意见。主要有两种方式，一种是将两委会确定的议题和解决问题的方案提交给党员大会讨论，并同时征求其他群众的意见；另一种是将两委会确定的议题和解决问题的方案提前通知村民代表，由村民代表征求联系户群众的意见。第三步，由村委会召集和主持村民会议或村民代表会议，提出本次要讨论和决定的问题，经充分讨论研究后，用举手或投票的方式表决所议议题和解决问题的方案。第四步，由村委会负责组织实施、党支部组织监督。其三，发挥民主理财小组作用，规范财务报销审批程序。许多地方都规定民主理财小组一般由村民代表会议或村民小组推选。成员中普通群众代表不得少于80%～70%。民主理财小组的职责是：对于村级重大项目投资，包括投资规模、资金使用方向、支出票据进行审核；对村级日常管理支出，包括必要性、合理性和限度进行审核；对审核不过关的票据加盖“不予报销”的印章，并提出具体处理意见。实际操作中，各地农村形成了一套比较规范的财务开支审批程序，具体办法是：每一笔经济业务发生后，经办人签字说明事由，村主任和支部书记签字同意列支，村民主理财小组签字同意报账，上述办法被简称为“三笔会签”。(www.chuimin.cn)

三是加大对基层干部的教育培训力度。民政部组织多名专家和实际工作者，编写了适用培训乡镇干部、村委会成员和普通村民村民自治知识的教材。面向乡镇干部的有4本：《农村政策和法律》、《村民自治工作指南》、《乡镇管理与工作方法》、《乡级民主建设》；提供给村委会干部和普通村民的有5本：《村民的权利和义务》、《村委会干部工作实务》、《村民委员会建设》、《村民自治规程》、《村民自治案例选评》。地方也编写了不少培训教材，并在培训经费投入上加大了力度。辽宁省政府及时制定了《2001年全省村民委员会成员培训方案》，投入培训经费349．8万元，举办了1297期培训班，培训了6万名新当选的村委会成员。北京市各区、县财政投入400万的培训经费，有97．5%的新当选村主任接受了培训，取得了证书，持当选证和培训证“双证”上岗。四川省民政厅与省人大常委会有关部门联合对全省千余名乡镇长进行了村委会组织法和本省实施办法的学习培训。在农村“三个代表”重要思想学习教育活动中，又对村级党组织、村委会和村集体经济组织负责人进行了教育培训。鉴于经常性民主自治活动中存在的问题，许多地方在教育培训中突出了针对性：对村委会干部的教育培训，着重增强他们在基层党组织领导下依法自治的观念和接受乡镇政府指导、履行协助义务的观念；对村党支部干部的培训，着重增强他们加强和改善基层党组织领导方式，坚持群众路线，从而做到尊重村委会的法律地位，积极支持农民群众当家作主；对乡镇干部的培训，着重增强他们依法行政的观念，使他们更加自觉地帮助、支持村民自治，为村民自治的发展创造好的外部条件。

四是研究提出进一步规范农村村级重大事务民主决策和管理的意见。2001年1月，胡锦涛同志在反映河北省武安市农村基层组织建设的一份材料上批示，要研究和总结党支部领导下的村民自治运行经验。温家宝同志将一份反映山东省栖霞县57名村委会干部集体上访的材料，批转有关部门的领导同志阅研。从1月31日～2月14日，段应碧（中央财经工作领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任）、虞云耀（时任中组部副部长）、何毅亭（中央政策研究室副主任）、李宝库（民政部副部长）等4位部门领导同志传文相商，请中央农村工作领导小组办公室牵头，中组部、中央政研室、民政部参与，组织力量专题调研，搞一份细则性的文件，规范村“两委”关系。但考虑到村“两委”关系的敏感性，调研组在工作之前，将调研题目改为“农村村级重大事务决策和管理调查研究”，也就是说，不是直白的、正面的调研“两委”关系问题，而是从规范农村村级重大事务决策和管理现状入手，寓“两委”关系于村级重大事务决策和管理之中。换言之，如果把村级重大事务决策和管理的现状问题搞清楚了，下一步改进工作的意见搞清楚了，那么，村“两委”关系的现状是个什么样子、应该怎样改进，也就清楚了。从规范村级重大事务决策和管理工作入手，还可以避免出现村“两委”关系上一些抽象的空对空的争论。从4月上旬到8月底，四个部门共同参与的调研组，分赴山东、湖北、河南、广东四省，走了20多个县市区，深入50多个村，与300多名村和乡镇的干部进行了较深入的接触和座谈，并与省地市领导和有关部门交换了看法。这期间调研组六易其稿，草拟出《关于进一步规范农村村级重大事务民主决策和管理工作的意见》（以下简称《意见》），及其《说明》。9月15日，温家宝同志批示：可在六中全会后的适当时间，以中财办名义发中纪委、中组部、民政部、中研室征求意见，然后再以适当方式听取地方意见。因为种种原因，尽管这一拟以党中央名义下发的文件，没有出台，但在调研过程中文件草案的主要思想观点已为被调研的农村所接受，并影响着越来越多的农村，因此，四部委的调研活动及其形成的意见，在2001年农村基层民主政治建设发展史上应当留下一笔。

下面用一些文字来介绍这一未出台《意见》的主要观点，以立此存照，接受历史的检验。《意见》共由6部分25条组成。第一部分阐述了规范村级重大事务民主决策和管理的重要意义，以及制定本文件的目的。主要是：建立健全坚持党的领导、发挥农村党支部核心作用、保证农民当家作主、切实依法办事的村民自治运行机制⁽³²⁾。第二部分阐述了村级重大事务民主决策和管理的原则。《意见》界定出了农村村民自治事务的范围，把与村民利益最为密切相关、群众最为关心的事情理了出来，作为规范村级事务民主决策和管理的重点。关于办事的原则，《意见》提出了四个原则：即，坚持党的领导原则，必须明确村民自治是在党领导下的自治，基层党支部在村民自治中要充分发挥领导核心作用；坚持人民当家作主的原则，要组织、支持群众参与村务的民主决策和管理，切实保障他们的民主权利和经济利益；坚持依法依章办事的原则，一切村务的决策结果、过程和管理活动必须限于法律许可的范围，必须符合决策的程序和有关的规定；坚持少数服从多数的原则，讨论村级重大事务，村民会议、村民代表会议要按大多数村民、村民代表的意见形成决议，党支部、村委会或两委班子会，要按照大多数成员的意见形成决议，不能由少数人说了算，更不能由党支部书记或村委会主任个人说了算。第三部分规范了村级重大事务的决策程序，对村级重大事务议案的提出和受理、两委的权限、职责和议事程序、村民会议召开及表决程序、村民代表会议召开及表决程序、村民会议和村民代表会议的关系、民主决策事项的办理及监督等，都作出具体规定，从而既发挥了党支部的领导核心作用，又体现了村委会的自治功能，也体现了农民群众当家作主的地位，从制度上把决策的权力真正交还给农民群众，使党支部、村委会在自己的工作中，更多地考虑群众的要求，维护群众的利益，多办群众欢迎的事。而那些对群众不利的事，在这一规范的决策制度下就很难通得过。第四部分对建立和完善村务民主管理制度提出明确要求。重点对民主理财、用人、公章使用、村委会换届后的工作移交等问题制定了明确的程序和制度。第五部分对建立和完善民主监督制度提出明确要求，主要涉及村务公开尤其是财务公开的制度化和规范化、民主评议制度、村干部任期或离任审计制度、村务工作过失责任追究制度。目的在于保证农村村级事务决策和管理少出错误，少闹乱子。第六部分对加强各级党委政府特别是县乡两级党委政府对农村村级重大事务决策和管理的领导和指导，作出具体规定。