天津武清区村民自治实践：党建研究

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：这种适当的干预是不应当看作是村民自治行政化的表现。当然，这种管理应当在不及于已经“放权”于农村社会的事务、不侵害村民自治权利的前提下进行。村民自治产生于人民公社体制废除之际。

一、村民自治行政化倾向辨正

所谓村民自治行政化，简单地说就是乡镇政府的行政权向村民自治组织的介入和对村民自治组织自治权的干预。当前，学术界对村民自治行政化问题的认识不尽一致，概括地说，主要有两种不同的理解和认识：第一种观点认为，行政权与村民自治权是冲突而不兼容的。村民自治制度的核心是自治，它是独立于国家政权体系之外，由村民自主办理农村的内部事务的制度。《村委会组织法》规定：村委会是指农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么它所拥有的自治权是不言而喻的。作为村民自治组织的村民委员会与国家政权机关没有直接的领导与被领导关系，基层政权不得随意干预。而国家政府行政权的介入、干预和限制，必然会削弱甚至取代自治权，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。因而，只要村民自治组织有行政权的介入，就是其行政化倾向的表现。第二种观点认为，在我国当前的国情下，村委会作为村民的自治组织兼有自治和行政的双重性质和功能。《村委会组织法》在规定村委会是群众性的自治组织的同时，也明确规定，乡、民族乡镇的人民政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助，村委会也必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。也就是说，村委会不仅具有在自治的范围内给全体村民提供公共服务的职能，而且还具有协助乡镇政府完成国家关于经济、社会发展各项任务的责任和功能。村委会不仅要能够独立地开展工作，而且还有义务接受乡镇政府的支持、帮助和指导。如果将此看作是行政权对村民自治的干预的话，那么无论是基于实现国家特别是农村现代化的考虑，还是为了实现村民自治制度的价值追求，行政权都可以而且应该深入到农村社会的最基层，对村民自治予以适当的干预。这种适当的干预是不应当看作是村民自治行政化的表现。而所谓的村民自治行政化的倾向，是指行政权超越了其权力的边界对自治权的过分的、不当的干预而导致的自治权的削弱和贬损。

上述对村民自治行政化倾向两种不同的理解和认识，其核心问题是如何看待基层农村自治组织的自治权与乡镇政府的行政权之间的关系。因此，在分析村民自治行政化倾向问题之前，有必要对自治权和行政权之间的关系进行辨正，以确定我们认识和分析问题的前提和基础。

上述认为行政权与村民自治权是冲突而不兼容的观点，这种观点应当说是一个认识的误区，即认为在农村社区基层事务，全部应由村民自己来管理，都属于村民自治的范畴。事实上，许多地区享有村民自治权的村民以及村民自治组织不仅不协调基层政府在农村办理各项行政事务，反而对政府的各种影响予以抵制，使得政府的行政权无法在农村基层社会正常运行，造成大量所谓“瘫痪村”的出现。而在农村治理过程中需要政府承担相应的经济扶持、农村社会保障、基础设施建设等方面的职责的时候，政府也往往以此为借口，以属于村民自治范围为由拒绝承担或完全推给村民以“自治”的方式办理，形成诸多领域的政府责任的严重缺位。这说明，在认识自治权与行政权之间的关系时，不能简单地用西方政治学的理论机械地套用，而必须从我国的具体国情出发进行分析。

首先，我国的“村民自治”与西方国家的地方自治有着实质性的不同。西方国家，例如英美国家的基层地方自治组织，一般不承担自上而下的行政功能，国家行政功能与基层地方自治功能的边界非常清楚。而中国农村的村委会并不是完全意义的群众自治组织，它作为社会自治的一种形式，是国家将一部分权力通过立法的形式授予社会，由社会成员通过“公共契约”的方式加以行使。但是，除此以外的权力则仍然由国家行使，并以国家强制力为基础。也就是说，村民自治组织只是国家对社会的部分“放权”的产物，而不是意味着国家权力从农村社会基层退出。在我国农村基层治理体制中，村委会虽然与乡镇政府不存在行政隶属关系，但乡镇政府的行政管辖权的范围及于整个乡镇，自然也包括广大村民和村民自治组织，基层政府与他们之间存在当然的管理与被管理的关系，可以合法地行使国家权力。当然，这种管理应当在不及于已经“放权”于农村社会的事务、不侵害村民自治权利的前提下进行。而国家所“放权”的是对基层农村公共事务的管理，由政府承担的关于农村经济和社会发展的任务与目标仍由基层的乡镇政府通过村民自治组织——村委会贯彻落实到每一个乡村中去，因而村委会也就具有一定的基层地方行政功能，即政府的目标和任务要通过村委会这一基层组织来实现。1982年第一次将村民委员会组织载入宪法时，就是将村委会列在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这一节内。特别是村民委员会是作为人民公社组织的替代组织产生的，事实上是一级包含经济、政治、社会、文化等各种功能在内的基层组织。村民委员会建设是基层政权建设的重要内容和基石。在这一体制下，地方政府在完成其目标时，势必将村民委员会作为自己的“一条腿”。

其次，我国的村民自治不是村民自发、自理的自治过程，而是由政府主导、推动的自治过程。与西方地方自治是经过长期自然生成而得到国家法律认可的路径不同，中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质，即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主的方式治理。村民自治产生于人民公社体制废除之际。人民公社组织废除后，国家面对的是亿万分户经营的农民，交易和治理成本甚高。通过设立自治性的村民委员会，将分散的农民组织成一个共同体，将一部分治理权授予村民委员会，有助于国家的治理。所以，中国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的。而且从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治也不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化(包括农村的现代化)所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。因此，我国村民自治的发展过程一直是依靠占主导地位的政府加以推动的。村民自治制度作为我国的一项新兴事物虽然起源于农民的自发组织，但其上升为一项国家制度并在全国的农村迅速实施，其主要动力还是来源于国家权力特别是行政权的推动。村民自治的实践已有近20多年的历史，但整个制度体系仍不能说非常完善。在村民自治的实践中，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的许多问题单纯依靠村民自治的内部力量是无法解决的，特别是民主选举的监督、村级财务的控制等方面，只有行政权的适当渗入和干预，才能保证村民自治沿着正常的轨道发展。同时，依照法律的规定，村委会承担着办理本村的公共事务和公益事业、发展集体经济的任务，但实际上村内的公共事务特别是一些需要大量公共投入的事业，单纯依靠村集体的力量是无法实现的，必须要有行政权的干预和支持。特别是在当前的现代化建设过程中，农村社会在组织化程度、信息的获得以及经济实力等各方面都落后于城市的时候，国家更有责任加大对农村社会发展的支持和投入。可以说，没有强大的国家政权对农村社会特别是村民自治合理的渗透和干预，实现我国特别是农村社会现代化是不可想象的。(www.chuimin.cn)

综上所述，可以说村委会既要扮演管理本村事务、为村民提供服务的“当家人”的角色，又要扮演完成国家和政府任务的“代理人”的角色，是一身兼二任焉。因此，村委会在行使其正当的行政职能时，不能视之为行政化倾向，只有当乡镇政府的行政权超越了其权力的边界对自治权的过分的、不当的干预而导致的自治权的削弱和贬损的时候，才能被称之为村民自治行政化倾向。

从村民自治的实践来看，随着20世纪80年代初我国农村人民公社时代的结束，相对宽松的村民自治制度逐渐建立起来。在这种制度下，国家将基层政权设置在乡镇一级，而在村设立由村民民主选举产生的自治组织自主办理本村事务，形成“乡政村治”的农村基层治理体制。在这个体制中最重要的主体——乡镇政府和村民自治组织两者间的关系必然会对这一体制的正常运行产生重要的影响。

那么，自实行村民自治以来，乡镇政府和村民自治组织之间关系的历史发展及其现状如何呢?根据《村委会组织法》的规定，村民自治的基本组织结构主要有两个层次，即由全体村民参与的村民(代表)大会和由选举产生的村民委员会。村民(代表)大会是决策机构，村民委员会则是执行机构。村民委员会的法律地位是“基层群众性自治组织”，既非一级政府也不是政府的派出机构，其自治范围内的事务不受任何其他组织干预，乡镇政府和村民自治组织之间不是领导和被领导的关系，而是指导和被指导的关系。但这并不意味着实行村民自治的基层农村就与乡镇政府完全隔绝而不发生任何关系。实际上，国家关于农村经济、社会发展的各项目标和任务都是经由各级政府最终通过农村基层组织去完成的。例如，20世纪八九十年代的有关统计数据表明，村民自治给农村工作带来了许多新气象：高额完成了粮食征购任务，早婚现象大大减少了，拖欠钱粮的、超生的也减少了，而增加的是税收和计划生育完成指标。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎它想从农村得到的任何东西：在被调查的1200个村委会中，99％的村完成了粮食收购定额；92％实现节育达标；82％完成了税收任务。这些创纪录的数字表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。在乡镇政府能够圆满完成上级分派任务的这一“成绩”背后，村民自治制度及其产生的“村委会”可以说是立下了汗马功劳。

不可否认，1984年是改革开放以来，农民收入增长较快的一个时期，实际增长率达到15.1％，干群矛盾较少。但随后的10来年，农民收入增长呈递减之势，1985—1988年，年均实际增长率为5％；1990—1993为3.8％。进入90年代后期，更是徘徊不前。与收入增长率下降并行的是，农民负担逐年增加。前者是由于家庭联产承包责任制的潜力释放殆尽，后者则跟村民自治大规模推广并成了乡镇政府的得力助手有关。

天津武清区村民自治实践：党建研究

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