乡村自治权利的产生和发展

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：由少数村干部议决村内大事或涉及农民切身利益的大事，已经逐步成为历史。以《村委会组织法》试行和村民自治示范活动兴起为标志，我国亿万农民群众在党的领导下走上了直接行使民主权利、依法自治的道路。

一、村民自治权利的产生和发展

村民自治，即由村民群众自我管理、自我教育、自我服务，依法办理自己的事情。它是亿万农民群众自农村改革后在基层公共事务管理上所享有的一项新的当家作主的权利，是我们党把马克思主义民主理论与中国农村实际情况相结合，领导亿万农民群众建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。与农民所享有的许多权利历经了不断完善的过程一样，村民自治也有一个从产生、发展而逐步完善的过程。

从党的十一届三中全会算起，村民自治走过了二十余年积累、发展的历程，历经了四个阶段的跨越和飞跃。

第一阶段:村民自治权利的萌生。这一阶段从1978年党的十一届三中全会召开，到1987年六届全国人大常委会第二十三次会议颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)，大约用了十年的时间。

众所周知，党的十一届三中全会重新确立了解放思想，实事求是的思想路线，全党把工作重心转移到了经济建设上来，迎来了改革开放的新时期。改革率先从农村取得突破。家庭联产承包责任制的推行，逐步理顺了农村最基本的生产关系，使农民获得了生产经营自主权，解放了生产力，也使得干部靠上面任命、生产和分配以集体为单位的管理体制失去了依托。改革人民公社体制，建立起与农村经济改革相适应的新型管理体制，已成为经济改革的内在要求和亿万农民群众的共同心愿。20世纪80年代初，广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会，在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。农民的这一伟大创造立即得到党和政府的高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》，明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。不久，中共中央下发文件，要求各地开展建立村委会的试点工作。从1983年到1985年，伴随着撤销人民公社、实行政社分开、恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍建立起来，废除人民公社体制，又不使农村陷入无组织、无秩序状态，而是在党的领导下，尊重农民的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，解决了我国农村社会主义基层管理体制的重大问题。村委会的普遍建立，标志着我国亿万农民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的新路，标志着村民自治权利的萌生。

第二阶段:村民自治在较大范围内的初步行使。这一阶段从1988年6月1日《村委会组织法》正式试行开始，到1998年11月4日修订后的《村委会组织法》正式颁布，大约也用了十年的时间。

1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三会议审议通过了《村委组织法》(试行)，这是第一部依据宪法制定的较为具体的规范村民自治权利的基本法律。该法指出，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主任、副主任和委员，由村民直接选举产生、撤换或补选;村委会向村民会议负责并报告工作，村民会议由18周岁以上的村民组成，涉及全村村民利益的问题，村委会必须提交村民会议讨论决定;村规民约由村民会议讨论制定，但不得与宪法、法律和法规相抵触;村委会办理本村公共事务和公益事业的费用收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。1988年6月1日《村委会组织法》正式试行。从1988年起，党的历次代表大会和国务院总理每年一度在全国人民代表大会上所作的《政府工作报告》，以及国家“八五”、“九五”计划，都对贯彻《村委会组织法》，推进村民自治提出了明确要求。在村民自治起步的关键时刻，1990年经中央批准，中组部、中央政策研究室、民政部、全国妇联、共青团中央等五部门联合召开“全国村级组织建设工作座谈会”，这次会议及随后下发的中发【1990】19号文件，明确要求必须认真贯彻《村委会组织法》(试行)，“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型”，从而解决了《村委会组织法》试行初期，一些地方存在的种种模糊认识、糊涂观念。随后，民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，找到了推行村民自治的方法。1992年，中组部、中央政策研究室、民政部、司法部联合召开了“全国依法治村民主管理经验交流会”，充分肯定了农民群众在村民自治活动中创造的村民自治章程这种依法建制、以制治村、民主管理的好办法。1994年，中共中央直接召开了“全国农村基层组织建设工作会议”，这次会议及随后下发的中发【1994】10号文件，明确提出了完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度的具体任务，从而使村民自治向着具体化、制度化的方向不断发展。在党中央和国务院的直接推动下，以贯彻村委会组织法为契机，村民自治逐步铺开。在《村委会组织法》试行期间，各地积极开展了村民自治示范活动。截至1998年底，全国共确定村民自治示范县(市、区)488个;示范乡镇10754个;示范村20.7万个，占村委会总数的25%，形成了省有村民自治示范县、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的格局。全国农村普遍举行了二至三届的村委会换届选举工作。大多数省实现了以省为单位统一部署、统一届期、统一选举程序;选举的民主化、规范化程度逐届提高，实现了村委会干部由最初的委任制到选举制、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。创造和积累了许多开展经常性民主建设、保障农民行使民主权利的好办法，全国60%以上的农村建立了村民会议和村民代表会议制度，制定了村民自治章程、村规民约、村务公开和民主监督制度。由少数村干部议决村内大事或涉及农民切身利益的大事，已经逐步成为历史。在从典型试点到面上展开、从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一、从对村民自治知之不多到知之较多、从具体操作办法不规范到逐步规范的实践过程中，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治体制框架初步构筑，村民自治精神逐步深入人心，植根于广阔的农村大地。十年的试验不平凡，十年的收获沉甸甸。以《村委会组织法》试行和村民自治示范活动兴起为标志，我国亿万农民群众在党的领导下走上了直接行使民主权利、依法自治的道路。

第三阶段:村民自治权利得到进一步的保障。这一阶段大约是十五大召开后到十六大召开前的五年时间。村民自治权利进一步完善，亿万村民群众在基层公共事务行使村民自治权利的道路越走越宽阔。这里有几件里程碑意义的事件:

——1997年9月，中共十五大充分肯定了发展基层民主的重大意义，并把它作为我国政治体制改度和民主法制建设的重要组成部分，明确指出“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”。(www.chuimin.cn)

——1998年3月，江泽民同志在参加九届人大一次会议香港代表团审议《政府工作报告》时发表的谈话指出:“代表制民主和直接民主相结合，是我国社会主义民主政治的重要特征，也是一个重要创造”。

——1998年9月，江泽民同志在安徽考察工作时发表的重要讲话指出:“包产到户、乡镇企业、村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件根本性的大事。要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”江泽民同志的讲话，全面提升了村民自治的重要性，把人们对村民自治的认识提高到了新的科学水平。

——1998年10月，中共十五届三中全会进一步把在政治上“坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利”，全面推进村民自治，作为我国农村跨世纪发展的重要目标，从而夯实了村民自治在农村发展中的地位。

——1998年11月4日，李鹏同志主持的九届人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的《村委会组织法》。修订后的《村委会组织法》，使村民自治权利更加完善:一是在村民民主选举权利方面更加完善。法律对候选人提名、差额选举、无记名投票、公开计票、秘密写票以及破坏选举的处理等主要程序和环节都作出了明确具体规定;二是在村民民主议事方面更加完善。法律明确规定，涉及全体村民利益的八项重要内容，必须提交村民会议讨论决定。特别是肯定了村民代表会议的合法性，规定村委会可以召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项;三是在村民参与管理方面更加完善。法律规定村民会议可以制定或修改村民自治章程或村规民约。村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容;四是在村民行使监督权方面的规定更加完善。法律要求村委会实行村务公开制度，并对村务公开的内容、时间、重点以及违法处理等都作出了严格规定。明确了村委会向村民会议定期报告工作的制度。明确了村民对其不满意的干部可以进行罢免的权利。

十五届三中全会召开和《村委会组织法》颁布后，伴随着新的认识、新的思考，村民群众行使自治权利开始了新的实践。到党的十六大召开前夕，中办、国办和中纪委、中组部、中宣部、监察部、公安部、民政部、司法部、农业部先后就《村委会组织法》的学习宣传、村委会选举、村委会公章管理、村务公开、提高农村妇女在村委会选举中的当选比例、村委会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专门的政策性文件，28个省、自治区、直辖市制定了村委会组织法实施办法，25个省、自治区、直辖市制定了村委会选举办法。新法颁布后，各地农村普遍完成了新一届的村委会换届选举工作，村民自治的整体水平有了新的提高。村民群众参与村民自治的自觉性进一步增强。村民自治中许多隐性的深层矛盾开始浮出水面，并逐步得到研究解决。全国已有579个县(市、区)初步达到了村民自治要求的标准，有7457个乡镇，初步达到了村民自治要求的标准。这充分说明，党的十五届三中全会和新村委会组织法颁布后，村民自治的道路越走越宽广。

第四阶段:这是目前正在继续的时期，村民自治权利进一步受到重视，并不断地完善。它是从2002年11月十六大召开至今。

2002年11月召开的十六大，确立了全面建设小康社会的奋斗目标。党的十六大指出:“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体，继往开来，高瞻远瞩，高度重视“三农问题”，高度重视群众利益。胡锦涛、吴邦国、温家宝、曾庆红等党和国家领导人在不同场合，多次强调要重视村民自治，并就如何处理好村党支部与村委会的关系问题作出一系列重要指示。

总之，从村民自治权利的萌生，到村民自治权利在较大范围内得到初步行使，从村委会组织法的试行，到村委会组织法的进一步完善，村民自治权利在社会需要中应运而生，在探索中发展，在前进中完善，开辟了一条党领导农民在基层社会事务管理上当家作主的新路子。农民行使村民自治权利的事实向世人展示:只有中国共产党才不仅致力于保护农民的物质利益，而且致力于保障农民当家作主的民主权利;只有在社会主义中国，农民不仅可以通过他们选举出来的各级人大代表参与国家事务的管理，而且可以在农村基层直接行使管理公共事务的权利。村民自治这一具有中国特色的民主形式有着巨大的政治优势。

乡村自治权利的产生和发展

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