商鞅改革：垦令篇新证

1.改革吏制——“无宿治”“百县之治一形”

无宿治，则邪官不及为私利于民，而百官之情不相稽。则农有余日。邪官不及为私利于民，则农不败。农不败而有余日，则草必垦矣。

“无宿治”，指朝廷有公务立即办，不拖延。睡虎地秦简《行书律》云：“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日觱（毕），勿敢留。留者以律论之。”[11]此律所言与“无宿治”的思想可谓异曲同工。《垦令篇》强调的是“无宿治”的作用，官府办事雷厉风行，官吏无暇谋私，则农业生产受损害较小，农民能够专心耕作。

“百县”一词，在《垦令篇》中多次出现，有“声服无通于百县”“无得居游于百县”“百县之治一形”“去来赍送之礼无通于百县”等说法。本篇的“县”皆指郡县之县，“百县”泛指全国。据《史记·六国年表》记载，“秦孝公十二年（前350），初聚小邑为三十一县，令”。“十三年，初为县，有秩史。”而《秦本纪》与《六国年表》略有不同，其文曰：“（孝公）十二年，……并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县。”另据《汉书·百官表》：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉”。可见，无论是《六国年表》的三十一县，还是《秦本纪》的四十一县，指的都是大县，并没有提及那些不足万户的小县。事实上，秦国早在春秋时期即武公十年（前688）就开始设县了[12]，自后凡新取之地皆设县，但由于此后秦国国力时强时弱，所设之县很不稳固，故数目多变。到秦孝公即位之初，经历300余年的发展，出现100多个大小不等的县也是理所当然。

除了提高官府的办事效率之外，商鞅还提出统一全国各县行政制度的办法。

百县之治一形，则从迂者不敢更其制，过而废者不能匿其举。过举不匿，则官无邪人；迂者不饰，代者不更，则官属少而民不劳。官无邪则民不敖，民不敖则业不败，官属少，征不烦，民不劳则农多日。农多日，征不烦，业不败，则草必垦矣。

按，所谓“百县之治一形”即统一全国各级官府的行政体制，各级官府的法令、机构设置、人员编制都统一有章法，这样官吏们就不敢随意变更制度或隐匿过错，官府属吏人数不会任意增加，吏治清明，农民自然能安心垦草。证之以睡虎地秦简《置吏律》，可知此项举措确曾实施过。《置吏律》云：“啬夫之送见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官。”[13]即谓啬夫被调任其他官府，不准把原任官府的佐、吏任用到新任官府。此律文亦反映出当时秦国各级官府的管理体制是统一且有章可循的，其目的无疑是防止官吏形成私人势力。

2.农业税征收原则——“訾粟而税”

訾粟而税，则上壹而民平。上壹则信，信则臣不敢为邪。民平则慎，慎则难变。上信而官不敢为邪，民慎而难变，则下不非上，中不苦官。下不非上，中不苦官，则壮民疾农不变。壮农疾农不变，则少民学之不休。少民学之不休，则草必垦矣。

所谓“訾粟而税”，即按照谷物的产量来征收农业税。这样一来，无论丰年、灾年，地力肥硗之差别，农业税征收合理划一，无畸轻畸重，故民众自然心平和无怨。

“訾粟而税”的做法在云梦睡虎地秦简中亦有所反映。如《田律》规定：“雨为澍，及秀粟，辄以书言澍稼、秀粟及垦田畼无稼者顷数。稼已生后而雨，亦辄言雨少多，所利顷数。旱及暴风雨、水潦、螽昆、群它物伤稼者，亦辄言其顷数。”“禾、芻稾撤木、荐，辄上石数县廷。”[14]这两条律文反映出秦国官府对农田耕种的顷数及农作物的生长、受灾、产量等状况非常关心，其原因当在于农作物的产量与官府的利益息息相关。如果不是实行“訾粟而税”的税收制度，官府不会如此在意。

3.愚民政策——“无以外权爵任与官”“博闻、辩慧、游居之事，皆无得为”“声服无通于百县”

无以外权爵任与官[15]，则民不贵学问，又不贱农。民不贵学问则愚，愚则无外交，无外交，（则国）勉农而不偷。民不贱农，则国安不殆。国安不殆，勉农而不偷，则草必垦矣。

“外权”，即与外国势力勾结，借以在本国求取官职。“无以外权爵任与官”，即不给依仗外力者官职和爵位。按，此处的“外权”实际上是指靠游说求官的术士，他们是读书言谈之士。这些人常常假借一国的势力，求得另一国的官爵。《算地篇》亦有言：“民资重于身，而偏托势于外，挟重资，归偏家。”[16]《商君书·外内篇》曰：“奚谓淫道？为辩知者贵，游宦者任，文学私名显之谓也。”[17]依仗外国势力为自己谋取权位，或勾结外国势力以稳固其权位的现象，在战国时期比较常见，也最招君主忌讳。如《战国策·秦策一》记载张仪欲谮害秦国权臣樗里疾，便设法让樗里疾出使楚国，“因令楚王为之请相于秦”，然后再对秦王说楚王请秦任樗里疾为相，“今王诚听之，彼必以国事楚王”。此事引起秦王大怒，樗里疾不得不出走避难。[18]此事或出于术士假托，然从中亦可见在当时术士的心目中，揭露某人引外援而谋取权位，确是攻击政敌的有效手段，因为勾结外国是最犯君怒的行为。

《垦令篇》侧重于通过打击那些言谈干禄之人来让百姓愚昧，思虑单纯从而安心于农作，事实上带有愚民的性质。

国之大臣诸大夫，博闻、辩慧、游居之事，皆无得为，无得居游于百县，则农民无所闻变见方。农民无所闻变见方，则知农无从离其故事，而愚农不知，不好学问。愚农不知，不好学问，则务疾农。知农不离其故事，则草必垦矣。

禁止“国之大臣、诸大夫”从事“博闻、辩慧、游居之事”，这些见识广博的人不到全国各地闲居游逛，以免农民见到奇谈异能，这也是一种变相的愚农政策。证之秦简《游士律》，足见对游士之禁止是确凿之事，其文曰：“游士在，亡符，居县赀一甲；卒岁，责之。”[19]意即专门从事游说的人如居留于所游之地而没有凭证，则所居之县罚一甲；若居留满一年者，应加诛责。

据《韩非子·和氏》云，商鞅还反对“《诗》、《书》、辩、慧”，认为这些有害于农战，他甚至建议秦孝公“燔《诗》、《书》而明法令”，[20]这与其“愚民”的主张也是一致的。愚民的思想也一直是秦国的基本治国思想，《吕氏春秋·上农》云：“民农则朴，朴则易用，易用则边境安，主位尊。”[21]这些言论都主张对农民实行知识封锁，让他们闭目塞听，质朴无文。

声服无通于百县，则民行作不顾，休居不听。休居不听，则气不淫；行作不顾，则意必壹。意壹而气不淫，则草必垦矣。

“声服”，当如王时润说，“谓淫声异服也”。[22]泛指各类奢靡享乐之事。“淫，游也。”商鞅认为声色一类玩乐之事容易让农人心神游荡不安定，所以禁止此类通行于全国乡村，农夫不受外物引诱，心神安定，才能一心一意地垦荒。

4.打击贵族势力——对“禄厚而税多”者“赋而重使之”，“无得取庸”，“均出余子之使令”

禄厚而税多，食口众者，败农者也。则以其食口之数，赋[23]而重使之。则辟淫游惰之民，无所于食。民无所于食则必农，农则草必垦矣。

按，“禄厚而税多”者，乃指拥有食邑或采邑的贵族之家。他们靠食邑所得税收，不劳而获。而春秋战国之际，贵族之家养士的风气极盛，加之贵族自身庞大的家族成员，众多的家臣和奴仆，食口之数必众。这些为数众多、不事耕作的“辟淫游惰”之民，显然不利于农业生产。商鞅建议对这些贵族之家，采取按照“食口之数”“赋而重使之”的惩罚性措施。不但让他们纳人口税，而且据此加派劳役给这些闲人。证之秦简《工律》“邦中之徭及公事馆舍，其假公，假而有死亡者，亦令其徒、舍人任其假，如从兴戍然”。[24]此律文规定在都邑服徭役和因有官府事务居于官舍，如借用官有器物，借者死亡，应令服徭役的徒众或其舍人负责，和参加屯戍的情形一样。律文中服徭役和因公住宿官舍的人，还带着私徒属和舍人，这就说明这类人身份不低，与《垦令篇》所言“禄厚而税多，食口众者”甚为吻合。由此可知此条措施也曾付诸实践。

《垦令篇》还严厉禁止“大夫家长”雇工，此举除了怕妨碍农时外，可能还有一个原因，即通过限制雇工，大夫家长无法雇人修建房屋，其爱子和其他懒汉就不得不参加劳动。

无得取庸[25]，则大夫家长不建缮，爱子不惰食，惰民不窳，而庸[26]民无所于食，是必农。大夫家长不建缮，则农事不伤；爱子、惰民不窳[27]，则故田不荒。农事不伤，农民益农，则草必垦矣。

不仅如此，商鞅还特别针对不从事农作的公卿大夫之庶子提出专门的对策，即：

均出余子之使令，以世使之，又高其解舍，令有甬官食槩，不可以辟役，而大官未可必得也，则余子不游事人，则必农。农则草必垦矣。[28]

这项措施提高了贵族庶子们免除徭役的条件，他们必须参加官方的劳役，由主斗斛之官提供给限量的口粮。他们无法逃脱赋役，也就减少了外出游说谋取高官的机会，同时也增加了垦荒的劳动力。另外下文禁止国中博闻、辩慧者从事游居之事，即便卿大夫之庶子想出外游事人，也是会冒很大风险的。

上述这些打击贵族的措施还取得另一效果，它们使秦国贵族的养士之风遂被打压下去，直到秦庄襄王时，吕不韦才又凭借其权势，重开养士之风。不过，秦国国君仍在不断招贤纳士，并未受此政策影响。显然，这条草案主要针对的是大贵族。

5.重农抑商——“贵酒肉之价，重其租”“重关市之赋”“以商之口数使商”

使商无得糴，农无得糶。农无得糶，则窳惰之农勉疾。商不得糴，则多岁不加乐。多岁不加乐，则饥岁无裕利。无裕利则商怯，商怯则欲农，窳惰之农勉疾，商欲农，则草必垦矣。

《说文》：“糴，市谷也。”[29]“糶，出谷也。”[30]关于此段“糴”“糶”二字注家看法不一，或谓二字当互易，原文当作“使商世得糶，农无得糴……盖《商子》之意，以农为谷之所自出，如听其市谷而食，则窳惰之农无所惮，将终其身不肯从事于田野，而荒芜可立待矣。故必使之不得市谷而食，而后窳惰之农勉疾也。商则素不耕稼，势不能不市谷而食。然使挟其多钱善贾之长技，以积谷而居奇，……故必使商人不得操出谷之权……今本糴糶二字上下互误，故其义难通矣”。[31]蒋礼鸿、高亨等学者亦赞同是说。

按，结合《垦令篇》重农的主张，此段的出发点是强调由官府对粮食的买卖进行管理，防止商人操纵粮价，伤害农民的生产和生活。商人往往能通过贱买贵卖获取丰厚利润，那么很多窳惰之农就会转而经商。防止他们买卖的最直接办法就是禁止他们买粮，而如果禁止商人卖粮，他们买粮食也就无利可图了。所以无论禁止商人买粮或卖粮，其结果是一样的。买和卖是两个相对、共时的动作，有买方必然有卖方。禁止了商人的投机活动，商人无利可图就会转向农业生产，农民自然也就安心农作了。因此，这里的“糴”“糶”二字当以互文为解。商君以农战为国，于农谷必有详密之管理方法，《农战篇》亦有言足以发明此段，是篇谓“我疾农，先实公仓收余以食亲”是“农无得糶”矣。官府以公仓之谷调剂民食，则“商无得糴”矣。

对商业的打击最为直接的是“贵酒肉之价，重其租”与“重关市之赋”。

贵酒肉之价，重其租，令十倍其朴。(www.chuimin.cn)

这样做就可以收到“商酤少[32]，农不能喜酣奭，大臣不为荒饱。商酤少，则上不废粟。民不能喜酣奭，则农不慢。大臣不荒，则国事不稽，主无过举”的实际效果。加重出售酒肉的成本和税收，一则可以限制从商人数；二则节约了国家的粮食；三则使农人勤于垦草，大臣劳于国事，上下一心。另睡虎地秦简《田律》明文规定：“百姓居田舍者毋敢酤酒，田啬夫、部佐谨禁御之，有不从令者有罪。”[33]此律文禁止居住在农村的百姓卖酒，田啬夫及部佐应严加监督，违令者有罪。由此可见，当时民间酤酒者不少。

重关市之赋，则农恶商，商有疑惰之心。

这里的“关”指“关卡”，“市”指“市廛，集市”。此处专言用征收重税的手段来限制商业活动。

为了抑制商业，《垦令篇》还对商人及其私徒属登记造册，并分配给他们相应的赋役。其文曰：

以商之口数使商，令之厮舆徒重者必当名[34]，则农逸而商劳。农逸则良田不荒，商劳则去来赍送之礼无通于百县。则农民不饥，行不饰。农民不饥，行不饰，则公作必疾，而私作不荒，则农事必胜。

按，观诸《垦令篇》的重农倾向，对商业采取抑制的政策，严格限制从商人数，商人私养的家奴“厮舆徒童”之属自然亦在打击之列，而无论其人数多寡。正如简书所说，商鞅此举是要驱民于农，“使为国供役者众。商贾贸迁有无，操奇计赢，其力足以蓄养惰民而为之厮养或舆徒，即国家少一力农勤战之良民”。[35]

这几条措施仅是出于保护农业的目的禁止商人买卖粮食、酒肉，对商人之私徒属也登记造册，任之以赋役。虽然并未禁止商业活动，但无疑抑制了商业的发展。

6.限制人口自由流动——“使民无得擅徙”

为了让农民能够安心耕作，商鞅还进一步提出限制人口自由流动的办法。

使民无得擅徙，则诛愚乱农之[36]民无所于食而必农。愚心躁欲之民壹意，则农民必静。农静，诛愚，则草必垦矣。

禁止民众擅自迁徙，那些桀巧而不安于农作的人就无处求食，从而必然安心务农。他们专心务农，农民必然安静，如此荒地必然会被开垦。睡虎地秦简当中亦有材料足以佐证《垦令篇》所言不虚。秦简《游士律》云：“游士在，亡符，居县赀一甲；卒岁，责之。有为故秦人出，削籍，上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦。”[37]这条律文明确规定：游士居留而无凭证，所在的县罚一甲；居留满一年者，应加诛责。有帮助秦人离开国境，或削去名籍的，上造以上罚为鬼薪，公士以下刑为城旦。从简文可以推断，当时的秦人是不得私自离开国境的，即便是外来游士，也必须持有身份凭证，否则所在县的官吏均要因此而受到惩罚。

7.不违农时——“无得取庸”“令送粮无取僦，无得返庸”

无得取庸，则大夫家长不建缮，爱子不惰食，惰民不窳，而庸民无所于食，是必农。大夫家长不建缮，则农事不伤；爱子、惰民不窳，则故田不荒。农事不伤，农民益农，则草必垦矣。

此言“无得取庸”，盖大夫家不许佣工修造，恐妨农时。从后文“爱子、惰民不窳，则故田不荒”可知，此举还可以让大夫家长的子弟也不得不参加农作；那些隐匿在私家的懒惰之民则能回到国家的直接控制之下。《吕氏春秋·上农篇》云：“农不上闻，不敢私籍于庸。”夏纬瑛据孙诒让注，解释说：“上闻”，谓通名于官；“不敢私籍于庸”，谓不得养私庸以代耕。[38]《上农篇》所言可与《垦令篇》此段相互发明。《管子·轻重》曰：“孟春既至，农事且起。大夫无得缮冢墓，理宫室，立台榭，筑墙垣。北海之众无得聚庸而煮盐。”[39]按，齐国素来擅鱼盐之利，犹不许庸工以害农时。而商鞅又专恃农战图强，他重视农时自当不在管仲学派之下。“不违农时”之说是以擅长农业著称的周人即有的认识，战国时期更为盛行。

如果说令大夫家长无得建缮取庸是从“肉食者”一方来消除有碍农时的因素，那么“令送粮无取僦，无得返庸”则是专门就农民本身而言的。

令送粮无取僦，无得返庸。车、牛、舆重设[40]必当名。然则往速徕疾，则业不败农。业不败农，则草必垦矣。

此条措施规定：农民为官府服役运输粮食时往返皆不得受雇私运其他货物。官府把所有闲散的牛车皆征发来服役，这样装载少、车轻，行走起来自然速度加快。车辆来往皆迅速省时，那么农作就少受影响了。睡虎地秦简《效律》也有相同的规定，其文曰：“上节（即）发委输，百姓或之县就（僦）及移输者，以律论之。”[41]意谓朝廷如征发运输的劳役，百姓有到县里雇车或转交给别人运送的，应依法论处。这一律文与本条相合。

8.统一管理山泽之利——“壹山泽”

壹山泽，则恶农、慢惰、倍欲之民无所于食。无所于食，则必农。

论者多谓“壹山泽”指由官府独占山泽之利，不许民众砍伐渔猎。证之秦简，则此说有误。睡虎地秦简《田律》规定：“春二月，毋敢伐材木山林及壅隄水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、麛卵鷇，毋□□□□□□毒鱼鳖，置穽网，到七月而纵之。唯不幸死而伐棺椁者，是不用时。邑之近皂及它禁苑者，麛时毋敢将犬以之田。……”[42]田律对民众进入山林川泽砍伐渔猎的时间进行了详细的规定。这就说明商鞅所说的“壹山泽”，并非国家独占山泽之利，不与民分享，而是指对山泽的利用要由国家统一管理，如此那些懒惰、不愿务农而又贪得无厌的人便找不到生路，只能转而耕作了。由国家设官立禁对山林薮泽统一管理，早在西周时期已有此制，其目的仍是从国计民生出发。《垦令篇》站在驱民于农的角度来看待“壹山泽”的效果，可谓颇具慧眼。

9.刑重罪——“重刑而连其罪”“无得为罪

人请于吏而镶食之”

对触犯法律的罪犯，商鞅主张严惩不贷。他明确指出：

重刑而连其罪，则褊急之民不斗，很刚之民不讼，怠惰之民不游，费资之民不作，巧谀、恶心之民无变也。五民者不生于境内，则草必垦矣。

注家皆谓“连其罪”即“连坐法”，正如《史记·商君列传》所言：“令民为什伍，而相牧司连坐。”[43]对民众有罪者实行重刑且连坐的惩罚措施，从而消灭褊急好斗的狂民、狠刚好争讼的顽民、怠惰的游民、费资的商贾技艺之民、阿谀诡诈的奸民等五类人。这五种人可以说是商鞅对不事农作的各类人的概括，从这些明显带有贬义的用语即可见商鞅对这些人的憎恶。在商鞅看来，正是这些人的存在才导致大量荒地无人开垦，他们不仅“有害于国，无益于君”，而且更是害群之马，还对农民一心耕作产生不良的影响。

另外，对监狱的囚犯还采取隔离孤立的策略。

无得为罪人请于吏而饟食之，则奸民无主。奸民无主，则为奸不勉。农民不伤，奸民无朴。[44]奸民无朴，则农民不败。农民不败，则草必垦矣。

此条禁止人们给犯法的奸民馈送食物，使他们无所依附。这样他们便不会再毫无顾忌地去做坏事，农民也不会受到伤害。

10.严格管理军市

令军市无有女子，而命其商，令人自给甲兵，使视军兴。又使军市无得私输粮，则奸谋无所于伏。输粮者不私稽，则轻惰之民不游军市。盗粮者无所售，轻惰之民不游军市，则农民不淫，国粟不劳，则草必垦矣。[45]

这里是说命令军市中不得有女子；军市中的商人需要自备铠甲和兵器，随时注意军队的出征，及时准备好物资供应。军市中不得私运粮食，奸邪的计谋就无处潜伏；偷盗军粮的人，无法卖出；运送军粮的人不私自拖延；浮荡、懒惰的人就不在军市中游逛。这样农民就不浮荡，国家的粮食不白白浪费，荒地必然就开垦了。

这是先秦文献当中有关军市的最为集中的记载。前人治《商君书》有怀疑军市是否存在者，谓“军市之与军中，果其有间与否，犹不可确知邪？”[46]按，考诸其他文献，可知《垦令篇》所言不妄。《史记·廉颇蔺相如列传》记载战国末年驻守赵国北部边防的大将李牧，因“以便宜置吏，市租[47]皆输入莫（幕）府，为士卒费”[48]而甚得军心。《战国策·齐策五》苏秦游说齐闵王时提及“彼战者之为残也，士闻战则输私财而富军市，输饮食而待死士，令折辕而炊之，杀牛而觞士，则是路军[49]之道也”。[50]在传世的玺印中亦有“军市”二字的实物，[51]据专家考证，此印为战国时期秦国的朱文官印。[52]云梦睡虎地出土的两封家书也可作为战国中后期存在军市的直接证据。[53]以上几则材料表明，军市大体产生于战国时期，并且苏秦能把军市因士卒的私财而致富的现象作为说辞去讲给齐闵王听，商鞅能将对军市的管理作为驱民垦草的一项举措提出，足见军市在当时发展迅猛，已成为当政者不能忽视的一种较为普遍的现象，在秦国和东方的齐、赵等国皆存在。

此外，睡虎地秦简《仓律》曰：“有事军及下县者，齎食，毋以传贷县。”[54]意谓到军中和属县办事的，应自带口粮，不得以符传向所到的县借取。由此可见秦官方对军粮的重视和珍惜。

合而观之，《垦令篇》的主旨是讲如何才能驱民于农，作者从多个层面、不同角度对保证民众一心耕作做出了详尽的立法和政策导引。如政治上要保障农业生产的稳定和发展，国家首先应厉行法治、统一各县吏治，提高办事效率；不给那些以言说为业的游士授予爵位和官职；争取非农之民从事垦草，打击工、商或禁绝游士、逆旅各色人等，从贵族之家争取多余劳动力。经济上，改革税制，统一按农业实际收获量征收；重农抑商，对商人和商业加重税收和徭役；对山林水泽的利用要由国家统一管理；军事上，严格军纪特别是杜绝军市贸易。凡此等等，不一而足。本篇提出的这些举措具有很强的实践性，虽然不是商鞅统筹全局的总体规划，但从这些措施的大部分在睡虎地秦简中皆有反映来看，它们在秦国的政治实践当中已经产生了一定的影响。通篇二十项举措，简明扼要而又巨细无遗，足见商鞅为推行其重农政策可谓绞尽脑汁、用心良苦。