一带一路国家教育服务贸易市场准入制度研究成果

2023-11-18 理论教育版权反馈

【摘要】：随着教育服务市场的不断发展，教育服务的提供者和教育服务产品逐渐多元化。第三类是私人教育服务，是为满足公众教育需求的差异性和多元化而提供的教育服务。（二）“教育服务”的国内法概念目前，各国的国内法并没有教育服务的概念或直接对教育服务的内容进行阐释。教育服务应当包括各种教育服务机构向学生或受培训者提

（一）“教育服务”的一般性概念

目前，对于什么是服务（service），国际上没有统一的定义，各国基本都是参照自己的发展水平来对服务进行界定或评定。在权威辞书中，《辞海》将“服务”解释为：“以提供活劳动形式来满足他人的某种需要，并取得相应报酬的商业行为。”^[2]而《牛津商务词典》中的定义为：“一方向另一方提供的任何无形的、不发生有形物体所有权转移的活动或利益。”^[3]而学者们大都认为，服务是相对于货物的一个概念。服务与货物不同之处，就在于服务是无形的、不可贮存的，其生产和消费具有时间和空间上的同步性，同类服务的质量因提供者自身素质的不同而具有明显的差异性。^[4]加拿大经济学家里德尔将服务描述为：在服务为服务接受者带来一些变化时，它是提供时间、地点和形态效用的经济活动；服务是靠生产者、接受者有所动作而产生的，接受者接受一部分劳动，生产者与接受者在相互作用中产生服务。^[5]加拿大经济学家赫伯特·G.格鲁伯和迈克尔·A.沃克更创造性地提出了“物化服务”的概念，在服务生产者改变了一些人或他们所拥有的商品状态以后，服务就被“物化”了。这种物化对个人或商品所有人是有价值的。^[6]据此，本书认为，服务应该是由服务提供者向有需要的接受者所提供的，能给该接受者或与该接受者有关的人或事带来帮助或变化的劳动，它不仅包括人与人之间的直接接触，还包括通过智力或机器形式提供的劳动。

学界对教育服务的提法和论述越来越多。什么是教育服务？从不同的学科和不同的角度，可以有不同的理解。从教育学的视角来看，教育是一种具有服务性质的社会实践活动，教育服务是教育提供主体向受教育者提供知识技能性劳务，促进受教育者身心发展的服务性过程。^[7]教育是培养人的社会活动，因此，教育服务也具有自身的特殊性。一是教育服务具有较长的周期性、连续性和不确定性等特点；二是教育服务具有体验性，在进行教育活动的过程中，教育者和受教育者都需要在这一过程中不断地体验，不断完善教与学的技能。

从经济学的角度来看，有学者认为教育服务是教育的基本产出与产品，是一种具有使用和交换价值的商品，在现实商品交换中形成了教育服务市场。随着教育服务市场的不断发展，教育服务的提供者和教育服务产品逐渐多元化。^[8]因此，教育服务的适用价值与其他商品的适用价值没有本质的区别，而在产业的分类中，教育被归为第三产业，也即是服务业。但长期以来，对教育能不能产业化、市场化，存在很多的争议。赞成者认为教育产业化并不意味着教育商业化、企业化，而是将教育作为产业来运作。^[9]也有学者反对，认为教育应由政府和市场共同提供，以政府提供为主、市场为辅，教育不应市场化。^[10]我们认为，教育是具有产业属性的，谈论教育产业并不是指教育的完全产业化、市场化，而是指在一定条件和范围下，市场机制参与了教育资源的更合理配置和利用，市场参与下的教育服务能更多、更好地满足受教育者的多元化需求。马克思对此曾论述道，“有些服务是训练、保持劳动能力，使劳动能力改变形态等，总之，是使劳动能力具有专门性，或者仅仅使劳动能力保持下去，例如学校教师的服务、医生的服务——购买这些服务，也就是购买提供‘可以出卖的商品等’，即提供劳动力本身来代替自己的服务，这些服务应加入劳动能力的生产费用或再生产费用。”^[11]因此，教育服务作为一种服务形态的产品，同物质商品并没有本质的区别，同样具有价值和使用价值，也具有交换价值。

同时，基于教育在民族文化传承和社会经济发展中的特殊作用，教育服务需要政府的主导，以实现政府公共职能和公民的基本教育权利。国外有学者（Henry Levin）认为，教育可以提升个体的能力、增进健康、促进个体的政治参与度和向个人传播社会价值观；教育可以促进经济增长、文化科学进步，向个体传播社会民主运转所需的知识与价值观等。因此教育既是一种私人产品，也是一种公共产品；教育是兼具公共产品与私人产品属性的“混合产品”。^[12]国内有学者认为，教育兼有公共消费与私人消费的双重特性，提供教育服务的过程既是个体利益的实现，又是公共利益的实现。^[13]

依据经济学家保罗·萨缪尔森的公共产品理论，公共产品是与私人产品相对应的，而公共产品又可以细分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品具有完全排他性与非竞争性，准公共产品具有一定的排他性与非竞争性。^[14]据此，总体上可以把教育服务分为以下几种类型。

第一类是纯公共品性质的教育服务，是向社会公众所提供具有公益性、普惠性、基础性的教育服务，由国家免费提供，不具有竞争性与排他性，如义务教育、特殊教育等，是强制性教育。第二类是准公共品的教育服务，是介于公共教育服务和私人教育服务之间的教育服务，具有一定的竞争性、排他性，非义务教育大都属于此类，典型的如中学后教育、学前教育。第三类是私人教育服务，是为满足公众教育需求的差异性和多元化而提供的教育服务。这类教育服务是需要付费的，具有完全的竞争性与排他性，如市场上提供的各类教育培训。公共教育服务供给方式上，世界主要有两种情况，一种是由政府全权提供，尤其是在义务教育方面，这种方式强调政府的职责权威，如俄罗斯等；还有一种是政府主导、社会参与的方式，如英美国家。随着政府角色与职能的转变，在公共教育服务领域引入竞争机制和自由选择机制，形成政府主导、市场参与的多元化公共教育服务提供模式，成为公共教育服务领域改革与发展的方向。

（二）“教育服务”的国内法概念

目前，各国的国内法并没有教育服务的概念或直接对教育服务的内容进行阐释。现存的国内法主要是对国与国之间的教育交流、教育质量保证、学历学位认证等方面进行规范，其具体主要体现在各国的涉外教育立法、远程教育规则、留学生审批制度、教育机构的设立、私立教育制度等法律规范和相关制度准则中。当然，在这些具体的规范中，有很多是达成GATS后为了规范教育服务而进行的配套立法，也有些是在达成GATS前为了满足国际教育的交流与合作而进行的立法和规则制定，还有些是各国教育行业中的行业规范，对教育服务的发展也起到了很大的规范作用。(www.chuimin.cn)

教育服务应当包括各种教育服务机构向学生或受培训者提供的教育或培训，也包含测试教育服务和机构提供的跨过教育服务。美国官方提议，应当将测试服务和培训服务作为教育服务的一个组成部分。^[15]

我国一些学者根据GATS的相关条款对教育服务做了集中性描述，“除了由各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育服务的范畴”。^[16]

（三）“教育服务贸易”的概念

调整教育服务贸易的国际法律包括规范和指导国际教育服务行为的各种法律、行政措施、政策和具有行业自律性质的行为准则等。与教育服务贸易相关的全球性国际公约主要由联合国教育科学及文化组织（UNESCO）指导并通过的。如《职业与技术教育公约》《汉堡成人学习宣言》《关于21世纪高等教育行动与目标的世界宣言》等，这些公约与宣言从教育服务的基本原则角度进行了规定，但是对教育服务的具体概念和范围都未进行界定。而在一些区域性的国际公约中，如《拉丁美洲和加勒比海高等教育学历、文凭和学位认可公约》《欧洲地区国家高等教育学历、文凭和学位认可公约》《关于非洲国家高等教育学历、文凭、学位及其他学术资格认可的区域公约》《亚洲和太平洋地区高等教育学历、文凭和学位认可的区域公约》等，也主要是对学位和文凭的相互承认、教育服务的质量保证方面做了规定。而在双边协议中，如我国与俄罗斯、白俄罗斯、匈牙利、乌克兰、德国等签定的双边协议，也主要集中在学术资格的相互认可上。对何为教育服务，教育服务的范围、种类、特点等概念和问题都未涉及。

其实，“教育服务”早已存在，但是将教育服务真正归入国际服务贸易的范畴，则始于20世纪末。1994年WTO成立，GATS把包括教育服务在内的12种服务纳入其调整范围，而且对教育服务进行了具体的分类。这样，教育服务贸易便在国际法中正式被确定，并且对参与承诺的国家具有真正法律上的约束力。但是，即使GATS将教育服务贸易作为一个专门的服务贸易部门进行了规定，但对教育服务本身的概念也没有一个明确的定义。首先，GATS对自身规制的服务进行了界定。依据GATS第1条第3款（B）规定，服务包括“任何部门的任何服务，但在行使政府职权时提供的服务除外”，第3款（C）进一步规定，“行使政府职权时提供的服务”是指“既不依据商业基础提供，也不与一个或多个服务提供者竞争的任何服务”。因此，GATS所规制的教育服务应当排除政府资助的公立教育。其次，GATS自身虽然没有对教育服务的概念进行直接的界定，但是对教育服务贸易所含的分部门和提供方式进行阐释。教育服务贸易包括初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务和其他教育服务五个分部门，而以上几个教育服务贸易分部门将通过跨境提供、境外消费、商业存在、自然人存在四种提供方式实现。因此，GATS中的教育服务贸易实际上是各国家之间所进行的以赢利为目的教育、培训等服务贸易活动。

（四）本书的“教育服务贸易”

通过对前面所述相关规定的解读，我们认为，凡是收取费用并带有商业目的的教育和培训活动都属于教育服务的范畴。当然，教育服务分为国内教育服务和国际教育服务。由于本书研究的是“一带一路”背景下的教育服务，因此所论及的教育服务当然是国际教育服务。因此，本书认为，在国际法上，教育服务贸易的含义是指国家（地区）相互之间，除了由政府彻底资助的教学活动之外的收取学费、带有商业性的教育资源的流通与交易。教育服务贸易同时具有以下两个方面的特点。第一，教育服务贸易具有涉外因素，与国内带有商业性质的教育服务相区别。教育服务贸易的涉外性质表现为以下任意一个方面：教育服务贸易的提供者具有外国^[17]国籍；教育服务贸易的消费者具有外国国籍；教育服务贸易本身跨越国界。第二，教育服务贸易的范围与对象是收取费用、具有商业目的的教育和培训活动等教育资源的流动与交易，与公益性教育服务相区别，也与传统的教育服务所涵盖的范围相区别。^[18]

一带一路国家教育服务贸易市场准入制度研究成果

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