实施过程及评估：旅游规划的有效实施与可持续发展

2023-11-16 理论教育版权反馈

【摘要】：在规划过程中，如何将规划中提出的政策、建议付诸实施十分重要，为了确保旅游业的成功和可持续发展，必须实现旅游规划和持续管理的有效实施。分期实施旅游规划是旅游规划能够应对不断变化的形势并得以连续的保证。

在规划过程中，如何将规划中提出的政策、建议付诸实施十分重要，为了确保旅游业的成功和可持续发展，必须实现旅游规划和持续管理的有效实施。

（一）规划的实施程序

旅游规划实施的方法是在规划制定的整个过程中始终需要关注的问题，在规划制定前的准备和资料调查阶段，就应该开始关注与规划实施相关的各方面内容，如现行的法律法规框架等，这些法律法规限制将在规划的实施过程中发挥作用。

Inskeep介绍了旅游规划正式实施的行动程序，该程序包括如下。

第一，规划审议。在规划过程中成立一个正规机构为规划组的工作提供指导和建议，并审议规划报告草案，该机构可以是项目委员会或当地旅游局；最终规划需提交相关政府部门审议以保证得到政府所有相关部门的认可。有需要时还应举办一次公众听证会以获得公众的支持，或召开一次研讨会，由政府官员、私营部门代表和社区发言人共同对规划及地方旅游业发表意见。

第二，规划采纳。规划文本在审议通过后以法律形式进行固定，成为当地旅游开发的准则；对已有规划的修改应在一定的法律程序下进行。

第三，制定法律法规。根据规划的内容制定相关的法律及各类法规，以保障规划的更好实施。

第四，与公共部门和私营部门相关规划和计划的衔接。规划与当地现有相关规划的衔接，如城市和区域规划、交通和其他基础设施规划、农业和渔业发展计划、景区保护规划等，能够确保旅游规划中与这些部门相关的方面得以实施；根据所在国家和地区的发展计划年期制订同步的旅游行动计划，使之成为国家或地区总体开发规划的一部分。

第五，开发经费筹措和项目实施。在规划时需考虑可能的资金来源以便在需要时向相关方面筹措资金，资金来源包括公共部门、私营部门、地方财政和国际援助。一般来说，大型基础设施和旅游景区由政府出资建设，商业设施由私营部门出资。

第六，旅游发展的持续监督。包括对旅游的经济、环境和社会文化影响的监控，对市场营销战略和促销计划的结果的检测，以及对旅游发展目标和政策是否实现的监督。

第七，规划和计划的调整。通过监督发现规划在实施过程中的问题并对规划的内容和实施进程进行相应调整以便更好地实现发展目标。

第八，定期正式对规划进行复议和修改。旅游规划应每隔5年左右正式复议一次，并进行适当的修改和调整；一般需要加以修改的是变化的市场趋势、新的旅游产品、旅游业更长期的发展方向、成熟目的地的控制措施以及新的短期开发计划；^[2]而原规划的目标、政策、原则和建议应慎重对待，尽量保持不变。

（二）规划实施方法

一些学者认为旅游战略的实施过程存在诸多阻力，具体可表现为：规划涉及利益主体，无法界定各部门在旅游开发中的职权；缺乏地方的指导和意愿；行政权限不清晰甚至互相冲突；地方行政管理部门并未提供充分的财力和人力资源；对成功实施缺乏监督系统。为了解决这些问题，许多规划师提出了规划实施的几个关键点：发展旅游的社区应承担起规划的领导任务；对参与规划的代表进行严格的筛选和推荐，尽量在多个部门内选取；长时间的规划准备和制定阶段。

库珀提出了几种旅游规划实施的具体方法：如建立一种对地方旅游发展进行公开辩论和讨论的公众参与机制；建立问讯和投诉机制；重视规划的阶段划分，并重点分析可能引起关注的问题。WTO建议通过起草一份规划实施指南，以便为政府在编制规划实施办法和实施程序方面发挥指导作用。以下是几种重要的规划实施手段。

1.确定规划实施主体

许多非常专业、调查充分的规划最终无法实施，其原因就在于规划方案中没有对实施主体进行详细的规定。因此，新的规划方法指出，应当在规划的第一步就确定规划实施主体，包括政府和私营部门。只有那些规划涉及机构都明确了解和接受其实施职责，规划的实施才能贯彻到底。^[3]由于旅游发展涉及多个部门，要有效地实施规划方案，可能需要成立一个高级别的旅游核心管理机构，对实施过程进行总体协调和把控。如在加拿大阿尔伯特省的旅游规划案例中成立了一个专门的旅游行动委员会，以较好地组织规划实施，这个委员会能够代表政府各相关部门、开发商、旅游企业、非营利组织和居民的利益。该委员会承担的职责包括：每5年更新一次旅游规划方案，监控供给方面的开发活动，确保开发项目与规划协调一致；促进地区的旅游吸引物开发和扩建；促进相关旅游服务企业的成立；鼓励资源保护；对市场发展趋势进行监控，以了解新的供给需求；协调旅游开发三大主体：公共部门、非营利组织和私营部门之间的关系；协调旅游规划、管理和政策制定之间的关系；监控旅游开发的社会、环境和经济影响。

2.各部门的协调合作与共同参与

Burns指出：“一个理想的规划是能够完全实施的规划，但在实践过程中，规划的实施常常需要在理想和实际之间进行权衡，涉及社会利益与私营部门利益之间的协调。”由于旅游发展的复杂性，旅游规划实施涉及大量的政府和私营部门，如农业、林业、水利、环境、交通、规划、国土、投资、商务、文化、宗教、旅游等。这些部门的政策和行动都会影响旅游规划，但它们各自具有不同的发展目标，因此旅游规划和管理需要建立新的整合性政策和行动。为了确保规划方案的顺利实施，有必要进行立法的修改，制定新的合作政策，通过调整立法、政策和规定，来加强各部门之间的协作。^[4]正如Blank所述，“规划并不是一个简单的线性研究—教育的过程，而是一个多维矩阵。其中规划的研究行动是一个方面，地方、州和联邦政府的结合为另一个方面，政府和私营部门的决策者又是一个方面，以及其他方面的综合”。

为了实现广泛的协作，旅游规划的相关利益主体应当参与规划的前景、目标制定以及负责相关的实施行动，并达成统一的意见。这种参与性的规划方法不仅有助于规划的制定，也能促进最终规划建议的实施。此外，通过规划过程的高度公开，使得规划师、政府部门、非营利组织、私营部门和社区居民都能够方便地获得相关信息并参与讨论，这种广泛的公众参与也对规划的制定和实施有莫大的帮助。

3.旅游行动计划

有效地落实旅游规划的一个基本方法是分阶段发展并制订短期行动计划。分期实施旅游规划是旅游规划能够应对不断变化的形势并得以连续的保证。规划者在确定地方旅游业的发展目标过程中，就应对旅游的发展阶段加以明确。发展阶段的确定应考虑到市场的成长、规划区域的区位和可达性、大型基础设施的开发计划和财务资金状况、环境和社会文化因素等。发展阶段一般分为近期、中期和远期，通常以五年为一个阶段（考虑到国家发展计划的年限）。(www.chuimin.cn)

近期的旅游行动计划应在规划制定的同时或随即进行，并在实施过程中定期更新和修改。旅游行动计划应包括以下内容：具体开发项目（包括旅游服务设施、旅游景点、基础设施等），进一步的专项研究，落实规划过程涉及的其他活动（如制定相应法律法规、实施规划的组织机构、培训计划、社会文化计划和经济计划），所有项目和行动的成本估算和责任部门。如《上密歇根半岛区域旅游与游憩规划指南》中提出规划的实施行动包括以下内容：吸引物开发；成立区域旅游委员会；规划方案的发布；特殊的开发任务；分项区域行动；培训和教育；市场营销研究与分析；更新和分析；促销和广告；全年度旅游活动。

4.项目的规划和开发

旅游规划实施中具体项目的开发过程包括以下程序：项目认证——应在地区的总体旅游发展规划中加以明确；项目遴选——根据项目的概念规划和前期可行性分析对项目进行审核；^[5]项目规划——包括具体的土地使用规划和场地规划，市场和经济可行性分析，建筑、绿化和工程设计以及环境影响评估；项目集资——包括资金来源、项目促销和激励措施，以及资金的流动性；项目实施——制订具体实施计划，招募和培训项目建设员工，进行分阶段的项目建设；项目长期管理——包括旅游市场的促销。项目的开发和实施是一个复杂的过程，需要经过认真地规划，并建立一个专门的项目组织机构——如开发公司——进行具体运作。

所有拟建项目都必须提交相关政府部门审议通过方可投建，政府部门应依照旅游规划的要求对项目进行审议，项目的审议涉及部门包括规划部门、旅游部门、交通部门、环保部门等。

（三）规划实施的监控和评估

由于旅游供给开发和市场趋势的动态性特点，任何旅游规划都应当定期进行修编，以适应不同时期的需要，随着外部条件的变化，应当对各尺度的规划进行相应的整合性调整。即使是最精心编制的规划，意外的情况也会出现，规划开始实施后，必须对其进行密切的监控，以便及时发现各种可能出现的规划发展方向的偏差。Kaiser和Helber将规划的制定和实施比作一个有预先确定终点的工程，在一个工程建造阶段完成之后，需要进行一个有计划的资料收集、报告和评估行动，目的在于判定规划的实施到此为止是否成功，以及现有的成功如何转变为克服缺点和失误的基础。Inskeep认为监控是通过评价规划是否得到有效实施、及时发现问题、采取措施使开发活动正常运转的一个重要过程。没有监控，管理者将对是否能够达到他们希望达到的目标一无所知，通过系统的监控，可以为管理活动提供更为可靠的基础。

规划实施监控应是有系统的、阶段性的测量和评估过程。Eagles认为：“有系统”指监控必须有一套明确的指标体系，并计划何时何地如何调查和获取这些指标；“阶段性”指在不同的阶段测量评估这些指标。^[6]监控指标的选取需要注意以下几点：能够说明旅游发展状况或产出；描述性而非评估性；相对容易测量；开始阶段只选择少数的主要变量。监控工作的内容包括三个部分：对经济、环境和社会文化影响的调查；对整体旅游发展政策，规划和行动计划的评估；充分了解所有相关的变化，分析这些变化将如何影响规划的实施和规划目标的实现，并对规划和政策的调整提出建议。冈恩称其为“后续规划行动”，即通过不断反馈和调整，实现连续的旅游规划过程。

Lai指出旅游规划制定与实施之间存在的差距将会导致整个规划的失败。他们提出了由四个步骤组成的GPI评估程序：确定规划中的关键实施因素；调查各因素的实施情况并评估CPI；分析规划实施的障碍；分析GPI形成的原因。通过对GPI的调查和评估，能够从过去的失败规划实践中吸取教训，使得规划成为“充分利用旅游发展优势并弥补劣势”的有用工具。

中国对旅游规划的实施评估尚不重视，相关的研究仍不多见。北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心等曾经接受北京市旅游局的委托，对《北京市旅游发展总体规划》进行了中期执行评估研究，成为中国首次对城市旅游规划实施情况进行评估的机构，开创性地提出了旅游规划实施评估的理论与技术。图7－1－1显示了北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心等提出的系统的、多方法的旅游规划评估工作流程。其中，评估工作的核心技术为通过德尔菲专家问卷方法确定多目标综合评估系统中各项关键因素以及各因素的权重值，据此建立一个评估系统的完整指标体系（如表7－1－1所示）。

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图7－1－1 旅游规划实施评估工作

表7－1－1 北京市旅游规划实施评估指标体系

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续表

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报告还分析了《规划》制定与实施出现差异的原因：一是《规划》实施过程中出现了无法预测的旅游业发展趋势和转型；二是《规划》对北京旅游业地位的审视和提升不够；三是《规划》本身的法制性不强，同时规划期短，没有与国家规划对接，导致规划的执行缺乏法律保障。在此基础上，报告提出了应从两大方面人手改善今后的规划实施情况。

其一，在规划前期提高规划的实际可操作性和法律地位。具体措施包括：建立政府主导型执行旅游规划的检查机制和市场主导型执行旅游规划的协调机制；按照长期规划目标制订北京市旅游发展短期行动计划，对旅游业的短期行动提出详细的指导建议、具体的实施途径和标准；在《规划》中提出对下级各层次旅游规划的编制要求，如编制“落实《规划》的规划”，增加下级旅游部门和各旅游企业对规划的认知程度和实施规划的自觉性；各主管部门加大落实和执法监督的力度，加强“规划”的法律地位和权威性，强调“规划”的制约性；提升市政府对“规划”的重视程度，通过市政府高层的统一协调，解决旅游的综合性、关联性与旅游主管部门职能的局限性的矛盾，协调旅游局与相关管理部门的利益关系。

其二，在《规划》实施过程中加强监督和信息反馈，并及时对“规划”进行调整。具体措施包括：建立固定旅游规划动态反馈机制，编制旅游发展战略白皮书，对《规划》的实施进行年度评估与反馈；参照城市规划修编经验，提出旅游总体规划调整性方案，在一定时间内进行局部修编，不要间隔时间过长，同时修编内容及时形成业内法规性文件；与关联部门建立稳定的工作联系，及时听取下级旅游部门、相关部门、各旅游企业的反馈意见；进一步实施旅游重点工程，对重点项目给予必要的指导和扶持并采取跟踪和阶段评估制，经常对重点项目和节事活动进行深入调研，对从中得到的经验与教训进行反思和改进；增加《规划》编制和实施过程的透明度，加强与各种媒体的合作，加大宣传力度，提高《规划》的社会参与程度，还应定期将一些相关调查结果向市民进行宣传和反馈，有助于市民通过自我认识达到自我提高。

实施过程及评估：旅游规划的有效实施与可持续发展

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