乡镇财政职责定位在体制转型和经济发展中的重要性

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）体制转型和经济社会协调发展对乡镇财政职责的要求由于计划经济下的财政无所不包，由此转型的过程就是政府职能转变、政府由市场退出、财政向公共财政演化的过程。

（一）体制转型和经济社会协调发展对乡镇财政职责的要求

由于计划经济下的财政无所不包，由此转型的过程就是政府职能转变、政府由市场退出、财政向公共财政演化的过程。世界银行对转型国家经验教训加以研究得出的结论是：首先，政府应大幅削减在生产、分配及服务方面的作用；其次，政府应停止对微观经济活动的直接控制，转而致力促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供法律保障；最后，将原先面面俱到的社会保障转而主要针对最需要保护的弱势群体，同时强化个人在收入和福利方面的责任心。

我国的经济发展在跨过人均1 000美元之后，已经步入了一个新的发展阶段，一味注重经济增长的发展模式必须改变。然而实际情况正好相反，在政府干预论的影响下，发展中国家政府往往对经济介入过多，甚至直接参与经济活动。从中国的乡镇政府来看，因为存在竞争，存在以GDP指标为政绩考核标准，因此，从总体上看，目前乡镇政府把较多的力量还是放在经济增长方面，热衷于招商引资、搞开发、上项目，而用在社会发展和公共服务的力量相对较少，虽然各级财政正在向公共财政的方向迈进，但政府在本质上仍未彻底成为公共服务型政府。这表现在直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占据了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。这一支出模式反映出各级政府热衷于对市场的替代，也热衷于在解决市场失灵的旗号下侵占市场，财政迟迟不愿退出营利性领域，对国有企业的亏损补贴和价格补贴仍在继续进行，但对提供普遍的公共服务和促进社会公平却缺乏足够的热心。财政投资从竞争性领域的退出也是公共财政逐步建立的过程，公共财政应更多地担负起为辖区居民提供各类公共服务和公共设施的功能，这包括农村经济发展过程中的农业信息、农业技术、农业政策和法律方面的服务，也包括社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安以及生产、生活的公共设施。在专注于公共服务以外，县乡政府还要适当增强对市场监管的支持。通过加强行政监督和管理来调整和企业的社会法律关系，制约经济生活生产销售伪劣产品、偷税漏税、商标侵权、市场秩序混乱、侵占财产、破坏资源环境等行为，保证市场经济正常运行。

（二）乡镇政府间财政职责划分的原则

1.市场优先原则

凡是市场可以做的，决不能让政府去做；凡是市场可以和政府合力承担的，尽量扩大市场的作用。由此出发，周期性重新审查政府的职能，凡是随着资本积累和技术进步已经能够为市场承担的，坚决由市场承担，以此理清政府与市场的边界。

2.受益原则

凡是公共产品的受益范围是全国性的，应由中央政府提供；受益范围是地区性的，由地方提供，如乡镇公路、消防、环保、公共设施等具有较强的地区特征，由本地政府提供可以更为贴近地方偏好、效率更高。

3.地方优先原则

当广泛存在的公共产品的外溢性而造成受益范围和政府辖区不相一致时，理论上一般认为，对超出本辖区范围的外溢性由较低级政府提供，但同时，乡镇一级政府通过转移支付来矫正比较公平。

与此相关联的是，有一些地方公共产品，虽然由较低级政府提供能更好地贴近乡镇地方偏好，但由更高层级政府提供却有显著的规模效益。虽然有观点认为这种情况下高一级政府提供更好，但提供了另一个解决方案：以多个乡镇政府之间相互联合采购、政府与私人企业合作等方式解决生产上的规模效益问题。上述两点构成了地方优先原则的基本内涵，即地方政府能做的，高层级政府不必代劳，以此理清政府间的职责边界。

4.事权与财权相对称原则

政府间职责划分绝不是孤立的就事权而事权，而是与各自相应的财权有着密不可分的关系。有多大的事权，就必须有相应的财权确保相应的行使能力，否则就成为无米之炊。无论各国政府间事权划分有多大的差异，但强调事权、支出权与收入权的一致性，即事权与财权（税、费、债以及转移支付）的一致性这一点则是共同的。

5.法制原则

这包括两个层面：第一层面，各级政府的事权分配框架以某种法律形式固定下来，如宪法、财政法、预算法等，事权划分关系的调整（包括其程序）也要以法律形式确定，以保持清晰和相对稳定；第二层面，各级政府的具体事权需要有相应本级的立法机构（人大）立法授权，并接受法律监督。

（三）乡镇财政职责界定的具体设想

根据前述提出的支出责任划分原则，乡镇财政今后要把社会发展和公共服务职能，特别是公共安全、环境保护、社会稳定、民政、教育、卫生、计划生育等方面，作为基层政府的主要职能。在大幅度地从微观经济领域中退出的同时，把政府资源更多地用于加强经济社会协调发展方面，维护社会稳定，确保人民安居乐业。通过创造公平竞争的环境，减少交易成本，让社会经济主体创造财富，避免直接干预甚至替代经营者的行为。

县（市）政府与基层政府（乡镇）之间的支出划分可参考以下办法：消防、警察、垃圾处理、居民区绿化和公园、道路维修、交通管制、基层图书馆、部分初等教育和中等教育的责任应由基层政府承担；公共交通、水供应、废物处理、污水处理、大气污染处理、公共卫生、医院、供电、特种警察、地区性图书馆、地区性公园和娱乐性设施等应归县（市）政府来承担。

（四）与职责划分相匹配的财力划分

根据乡镇基层政府所承担的职能的特性，地方财权的构造应该考虑的因素主要是地方公共产品的受益范围问题，以及提供公共产品的公平与效率问题。按照这样的思路，地方财权应由税权、费权与债权以及上级政府的转移支付构成。

首先，从税权来看，利一学完善的地方税体系是分级财政的基础。尽管分税制并不要求乡镇政府完全依靠地方税满足其支出需要，但如果地方税收收入过少，则必然会影响地方财政的独立性和税收调节作用的有效发挥。因此，通过赋予地方政府适当的税权，以建立一个税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系。现在，省以下政府的大宗收入是营改增，而从前景来看，应该注意发展不动产税，逐步形成省级以营改增为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。现在不动产税的收入规模还很小，对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。我们可以借鉴市场经济国家的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。

其次，应公平、合理地征收使用费。对于那些可以有效排他的公共产品，采用受益税性质的使用费来筹集收入是乡镇政府的重要收入来源这里的关键问题是，那些具有自然垄断性质的基础设施的使用定价问题，是采用总成本加合理利润、总成本定价还是运营成本定价？如何通过征收使用费有效弥补成本，又能兼顾公平是需要慎重考虑的。

再次，鉴于地方对公共基础设施的需求很大，而中央政府的财力支持有限，因此，允许乡镇举债是有效率的。但是，其前提条件是，在乡镇政府举债之前，必须先建立适当的监管和申报制度从目前的条件来看，赋予乡镇发债权应从省级开始，乡镇发债还为时尚早。

最后，依法规范“因素法”，完善转移支付制度。鉴于各省内部财力的巨大差异，中央政府仅仅关注中央—省政府之间的转移支付是不够的。中央政府必须通过支出责任划分或转移支付确保各省内部的均等化，还应当要求各省指定明确的、用于均等化目标的收入来源。

乡镇财政职责定位在体制转型和经济发展中的重要性

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