我国流动儿童教育权利司法保障存在的问题分析

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：目前，我国教育法律制度相当薄弱，流动儿童的平等受教育权难以得到应有的保护。大量的案例及研究表明，我国对于流动儿童受教育权利的司法保障还存在很多问题亟待解决，如保护力度不够、保护范围较小、教育申诉制度存在缺陷、司法救济制度不完善等。由此可见，受教育者申诉权是受教育法律保护的。

“‘有权利必有救济’。权利如果离开了具体的法律救济措施的维护和保障，则无法成为其权利。”^[17]“受教育权是宪法及法律规定的一项最基本的人权，权利的实现最终要依靠法律的保证，司法保护在任何国家都是权利保护的最后一道屏障，正是有了司法保护，才使主体在实体权利遭到侵害时能够请求司法机关通过法定程序实施救济和行使其个人权利。”^[18]国家有义务通过司法保障来解决流动儿童在入学机会及教育过程中无法获得平等受教育权的问题，把受教育权从形式上的权利转化为具体的、实际的权利，让流动儿童能够维护自身的积极受益权，得到法律的救济，平等地接受教育并实现自身发展。

目前，我国教育法律制度相当薄弱，流动儿童的平等受教育权难以得到应有的保护。大量的案例及研究表明，我国对于流动儿童受教育权利的司法保障还存在很多问题亟待解决，如保护力度不够、保护范围较小、教育申诉制度存在缺陷、司法救济制度不完善等。

1.教育申诉制度存在缺陷

“教育申诉制度是一项法定的、专门性的、非诉讼意义上的行政申诉制度。”^[19]教育申诉按照申诉主体的不同，又可分为教师申诉和学生申诉。“教育申诉制度是一项专门为行政相对人设定的权利救济制度，其目的和实质在于补救和维护教师和学生的合法权益。”^[20]《中华人民共和国教育法》第四十二条对受教育者的申诉权做出了具体的规定:“学生享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的基本权利。”由此可见，受教育者申诉权是受教育法律保护的。当受教育者认为其合法权益尤其是受教育权受到侵害时，可通过非诉讼形式向学校或教育行政部门提出教育申诉并获得相应的救济。虽然，目前我国已初步建立了教育申诉制度，逐步将学生的申诉权纳入法律程序之中。但是，该制度尚不完善，仍然存在许多缺陷。尤其是对于保障流动儿童的平等受教育权而言，我国的教育申诉制度尚不能很好地发挥其对流动儿童平等受教育权受到侵犯时的救济作用。

首先，学生申诉主体不清晰，不够全面。我国教育法律法规中对于学生申诉主体的相关规定较为片面，没有对申诉人、被申诉人、申诉受理机关者以上三类主体做出详细说明。如《教育法》中只是规定了“受教育者的合法权益受到侵害时有权向有关部门提出教育申诉”，没有说明有关部门具体是哪些部门，也没有考虑到我国流动儿童基本处于义务教育阶段，大多为无行为能力当事人和限制行为当事人，并没有说明处于弱势地位的他们应如何提出教育申诉。

不仅如此，目前我国教育申诉中的学生申诉制度还仅限于高校之中，针对的申诉人主要是普通高校在校学生，忽略了中小学学生群体特别是流动儿童。如2005年教育部颁发的《普通高等学校学生管理规定》中对高校学生的教育申诉制度作出了详细地规定，并且明确了申诉主体为接受普通高等院校教育的学生。可以看出，对于庞大的流动儿童群体来说，现行的教育申诉制度并没有对他们的申诉权利作出翔实可行的规定，因此无法对流动儿童的受教育权进行合理保障和及时的救济。

其次，教育申诉的整体程序规定不明确。教育申诉不能仅靠概括性规定来保护公民的合法权益，一套翔实可行的申诉程序才是教育申诉救济成功的关键。“它不仅可以保护公民的合法利益在申诉过程中不因行政机关滥用权力而受到侵犯而且还可以让公民依照法定程序正确地行使自己的合法权利。”^[21]

然而，《中华人民共和国教育法》《普通高等学校学生管理规定》中针对教育申诉的相关条款大多都是原则性规范，虽规定了受教育者享有向学校以及教育行政部门提出教育申诉的权利，但是相关的程序规定不明确，没有与之配套的具体的可操作的实施细则。这些条款一般只明确了教育申诉的主体及申诉范围，未详细说明教育申诉的受理程序、申诉时效，申诉后的救济办法。同时，对于学生申诉，特别是流动儿童群体教育申诉的时效限制以及申诉后救济办法未作出明确规定，使得教育行政部门可能产生懒政不作为或者拖延时间故意不履职的行为，造成流动儿童在行使教育申诉权时困难重重。

再次，有关学生申诉制度的官方统一规范性法律文件尚未出台，对于学生申诉的管辖问题没有做出明确规定。在我国，除了《教育法》《普通高等学校学生管理规定》中有简单提及学生申诉制度，并没有全国统一的规范性法律文件对学生申诉制度作出详细说明。目前，只有部分高校根据《普通高等学校学生管理规定》以及学校自身实际情况制定了本校内部的学生申诉处理办法。

学校内部申诉制度依然还处于起步阶段，虽然教育部规定学校应该成立申诉委员会，作为处理学生申诉的专门机构，但是现实中只有少部分的高校设立了申诉委员会，中小学校中几乎没有设立专门的学生申诉部门。况且校内申诉制度本身存在很大缺陷，申诉委员会的权力有限，学生代表占比很小，申诉结果最终还是由学校决定，实质上并没有起到理想的救济作用。所以，义务教育阶段学校内部申诉制度的不完善间接导致流动儿童平等受教育权难以得到有效救济。

最后，学生申诉的范围过于狭窄。《教育法》四十二条的规定将学生申诉的范围设定得太过狭窄，认为只有学生不服学校的处分决定才能提出申诉，当人身权和财产权受损时可依法提出诉讼。但是现实中，由于流动儿童教育问题的复杂性，司法介入较为困难且费时费力，在专业的教育领域往往教育申诉更容易解决问题。学生申诉的范围除了受教育权损害的类型以外，还应当包括人身权和财产权受损害的情况。学校变相收取学杂费、单独编班、招生歧视等流动儿童受教育权不平等问题都应纳入学生申诉的范围之内。

2.司法救济制度不完善

虽然受教育权作为公民的一项基本的社会权利，已写入了宪法以及相关的教育法律之中，理应得到司法的保护。但是，就公民受教育权而言，司法救济制度尚未建立，流动儿童受教育权的司法救济途径依然欠缺，司法机关无法有力地保障流动儿童平等受教育权的实现。导致处于弱势地位的流动儿童群体在遭遇入学困难、教育机会不平等、在学校受到歧视、被不公正对待等问题时，无法拿起法律武器来进行合理地维权，自身权益不能得到有效的司法保障。司法是保护公民权利的最后一道至关重要的屏障，若要建立运行有效的司法救济制度以保障流动儿童的平等受教育权，必须先明确我国目前三种主要的司法救济方式存在的问题。

第一，宪法诉讼制度在我国尚未建立，作为根本的权利救济途径，即宪法诉讼救济缺失。“受教育权被认为是现代宪法所确立的一项最重要的公民基本权利，也是最能够体现国家权力与公民权利相互关系的一种实体性宪法权利。”^[22]但是在我国现行的法律体系中，宪法尚未司法化，且目前不具有可诉性。当受教育权被侵害时，宪法中的法律条文并不能作为法院判案的直接适用依据，公民也不能以自身宪法权利被侵害为由向司法机关提出宪法诉讼。“宪法上的受教育权是起概括宣示作用的，一般不能作为公民主张受教育权司法救济的直接依据。”^[23]

在具体的司法实践中，每每遇到流动儿童平等受教育权被侵害的教育纠纷案件时，因无法从宪法中援引具体的法律条文作为案件审理依据，法院通常采取驳回起诉或不予受理的方式拒绝原告的诉求。导致流动儿童的平等受教育权受到侵害时，并不能通过宪法诉讼的途径向司法机关寻求法律帮助与救济，阻碍了其权利的真正落实。

另外，当教育行政部门的部门规章及地方法规中一些歧视性规定侵害流动儿童的宪法权利时，由于教育行政部门对学校及学生的管理行为属于内部行政行为，宪法救济通常是最后选择，一般情况下主要通过行政手段进行维权。“法律法规规章等违反宪法的原则与规范，是一种抽象行为的违宪，具有很强的隐蔽性。”^[24]宪法救济只关注违反法律文件的具体违宪行为，对于侵害受教育权的违宪行为，尤其是涉及教育行政部门抽象的行政行为时，我国法律未赋予司法机关违宪审查的权利，宪法中也未明确规定违宪审查的专门机构以及相关程序，普通的诉讼程序尚无法对教育行政部门是否违背宪法中流动儿童的平等受教育权的问题进行司法审查。根据《立法法》第八十七条的规定:“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”同时第九十九条规定:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

宪法是我国的根本大法，是一切法律的渊源。虽然流动儿童的平等受教育权是一项宪法权利，且是公民基本权利的重要组成部分，兼具社会权和自由权的双重属性。但是，目前并未出具相关的司法解释表明宪法第四十六条具有何等的法律效力。同时在我国的长期的司法实践中，宪法往往处于被忽略的地位，不能作为法院审理案件的依据，进而也无法产生实际的法律效力。我国宪法救济制度只适用于救济已具体化的宪法权利，通常情况下需要宪法救济的流动儿童平等受教育权往往因尚未被法律具体化而“偷换概念”，最终只能以受教育权被侵犯导致人身或财产受损为由得到行政救济或者民事救济。

第二，行政诉讼案件的受理范围狭窄，不能全面地保护流动儿童的受教育权。在我国，公民的受教育权是具有可诉性的。在宪法诉讼不可的情况下，依据侵权当事人所承担相应的行政责任，受教育者可通过行政诉讼来进行维权。但是，《中华人民共和国教育法》第四十二条中明确规定:“受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和十三条的规定也表明行政诉讼的受案范围限于行政机关侵犯公民人身权、财产权等合法权益的行政行为。然而，公民的受教育权既不是人身权也不是受教育权，故不被纳入行政诉讼的受案范围。“法院只好做扩大解释，受教育权被解释为直接或间接包括人身权和财产权，直至把受教育权遭受侵害引发的人身权和财产权损害的结果视为受教育权本身。”^[25]对于流动儿童这类情况特殊的群体而言，往往现实中侵害他们平等受教育权的行为并没有造成人身和财产的损失，而更多的是一种教育机会、教育资源上的不平等。人民法院这样的做法，实际上没有起到保护平等受教育权的作用，反而让侵权行为给流动儿童以及他们的家庭造成了更大的伤害。

不仅如此，在我国传统的法律观念里，学校只是代表国家行使部分教育行政权的机构，不是真正的行政主体，法律地位模糊。所以学校与学生之间的管理关系通常被视为“内部行政法律关系”。这两者之间产生的教育纠纷，目前不属于我国人民法院的行政诉讼的受理范围。例如，流动儿童教育纠纷案件中经常涉及的由于学校的管理行为，导致的流动儿童平等入学升学权、义务教育免费就学权、教育条件平等权等权利受损的矛盾纠纷，都未能纳入行政诉讼的受理范围之内。“许多纠纷往往只能通过行政干预的途径，或者转换成民事性质的财产赔偿案件来处理，当事人在教育上的合法权益难以得到有效的法律保护，法律的调整作用大打折扣。”^[26]

第三，民事诉讼容易掩盖受教育权实质是宪法权利的事实。我国《义务教育法》第八十一条明确规定:“侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。”但是在中国的法律语境内，受教育权被认为是一项宪法权利，在义务教育阶段是社会权，非义务教育阶段则为自由权，不属于公民的民事权利。“我国民事法律没有受教育权的规定，民法理论上也没有受教育权的概念。国外的民事立法和理论均没有将受教育权作为民事权利的情形。受教育权是一项宪法权利，是宪法社会权利的内容。如果将受教育权作为一种民事权利，就需要对其内涵外延作出界定，而事实上这种界定是非常困难的。”^[27]我国司法机关在审理教育纠纷案件时往往忽视了这一点，例如中国宪法司法化第一案“齐玉苓案”，明明侵犯的是受教育权，但法院却以被告侵犯姓名权为由判定被告承担相应的民事责任并赔偿原告直接经济损失，致使这一案件直接由宪法诉讼案件变为民事诉讼案件，掩盖了受教育权是宪法权利的事实。

在我国的法律实践中，由于法律上对流动儿童平等受教育权这一权利的界定存在争议，宪法诉讼无法解决流动儿童受教育权被侵害的问题，无奈之下，大多数的涉及流动儿童受教育权的案件都只能通过提起民事诉讼寻求民事赔偿，法院才同意受理。但是，司法介入教育纠纷缺乏理论上的依据。“在民事诉讼中法院无权审查学校作出的公权力性质的处分行为，即使学生胜诉，其受教育权也难以得到有效救济，无法追究侵犯受教育权者的行政责任。”^[28]因此，即使流动儿童群体以隐私权、姓名权等人身权或财产权被侵犯为由获得了民事赔偿，他们的平等受教育权还是未能得到应有的司法救济。

【注释】

[1]张俊良、黄必富.城市化进程中农民工子女受教育问题探析［J］.农村经济，2004(11):79－81.

[2]齐明珠.我国学龄前流动儿童基本特征和变化趋势研究［J］.人口与经济，2009(6):14－21.

[3]21世纪教育研究院.流动儿童蓝皮书:中国流动儿童教育发展报告(2016)［M］.北京:社会科学文献出版社，2017.

[4]邬志辉、李静美.农民工随迁子女在城市接受义务教育的现实困境与政策选择［J］.教育研究，2016，37(9):19－31.

[5]段成荣、吕利丹、邹湘江.当前我国流动人口面临的主要问题和对策——基于2010年第六次全国人口普查数据的分析［J］.人口研究，2013，37(2):17－24.

[6]21世纪教育研究院.流动儿童蓝皮书:中国流动儿童教育发展报告(2016)［M］.北京:社会科学文献出版社，2017.

[7]龚宝成、胡志琦、殷世东.农民工子女义务阶段后教育:问题与对策［J］.教育发展研究，2012，32(7):45－48.

[8]王守恒、查晓虎.进城农民工随迁子女的教育公平［J］.安徽师范大学学报(人文社会科学版)，2011，39(1):71－75.

[9]韩世强.进城务工人员子女的升学困境与法律保障机制研究［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2013，52(4):162－167.

[10]徐占春.农民工随迁子女非义务学校教育公平诉求探析［J］.广西社会科学，2012(9):175－178.

[11]韩世强.进城务工人员子女的升学困境与法律保障机制研究［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2013，52(4):162－167.