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2023-06-22
被剥夺权利束与全部权利束的坐标系优化
【摘要】：当政府的管制剥夺了权利束中的排他权时，一定构成征收；如果没有剥夺排他权，就要将整个权利束作为分母，将政府剥夺的财产权部分作为分子，考量两者的比例关系。科廷认为该项管制剥夺了自己的财产，构成未经公平补偿的征收。在科廷诉本森案中，警察权的行使已剥夺了财产权人权利束中最重要的一束：合法使用的权利；在洛杉矶案中，要求公用企业迁移电杆和电线，事实上侵犯了企业合理处置自己财产的权利。
作为判断管制性征收标准，要考量的权利束并不是大陆法意义上的占有、使用、收益和处分。联邦最高法院的管制性征收标准着眼于排他权、使用、合理投资期待等概念。排他权着眼于财产权对人格的意义，无需做量上的考量；剥夺其他权利束则需要做量上的考量。当政府的管制剥夺了权利束中的排他权时，一定构成征收；如果没有剥夺排他权，就要将整个权利束作为分母，将政府剥夺的财产权部分作为分子，考量两者的比例关系。当然，最高法院不可能给出一个精确的数字，以判断政府行为是否构成征收。宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案确立的“走得太远”，一直是法院判断政府行为是否构成管制性征收的标准，但什么情形是走得太远，只能在个案中判断。
1.物理性侵入
尽管管制性征收的标准五花八门，但正如劳伦斯·却伯所言，“物理性侵入”标准却是联邦最高法院一直以来最痴迷的标准，不管这种侵入多么微不足道。[47]
联邦最高法院在凯撒安泰诉美国案中，[48]将政府允许公众进入私人不动产的行为视为征收。凯撒安泰在海边有一块土地，上有池塘。经过疏浚，变成与太平洋航行区域毗邻的一片海湾。凯撒安泰在自己的海域与太平洋航海区之间设立了关隘，设立了码头，对经过自己海域进入太平洋航行区域的船只收费。但根据河流和港口拨款法案，[49]此类收费只能由政府用于保持海域。同时，凯撒安泰又不能禁止人们经由自己的海域进入太平洋航行区域。这就相当于国会授予人们自由进入凯撒安泰码头的权利。联邦最高法院认为：进入的权利构成对财产的物理性侵入，走得太远了，远远超过普通管制或提升航行品质的范畴，构成管制性征收——“排他权”是“财产权”的基本要素，是财产利益中的一种，不能未经补偿征收。[50]
在洛雷托诉曼哈顿有线电视公司案中，[51]联邦最高法院将“物理性侵入”作为分析管制性征收的唯一标准。该案事关纽约市的一项依据警察权的管制，要求所有土地所有人都必须在其建筑内，以1美元的合理价格安装有限电视电缆。业主可以设置合理的条件，以保证其财产的美观和安全，如果安装、营运或迁移有线电视设备给业主造成损失，有线电视公司将予赔偿。在洛雷托案中，法院认为，该法律已构成需要补偿的征收，因为存在永久性物理占有，而永久性物理占有是所有权的基本要素，该法律构成征收与该法律促进的公共利益无关。
联邦最高法院在加诺兰案和多兰案的判决中认为，[52]无论政府管制是否实质性促进了公共利益的实现，只要存在物理性侵入，一律构成征收。这就意味着，联邦最高法院对“物理性侵入”标准的痴迷几乎到了走火入魔的地步，成为压倒一切标准的标准。诺兰夫妇在加州文图拉县拥有一块临海土地，准备建设新住宅。1982年2月25号，他们向加州海岸委员会提交了许可申请。委员会告知诺兰夫妇，只有他们承认公众享有其指定部分土地通行权的条件下，才能获得建设许可。诺兰夫妇认为这构成征收，但加州海岸委员会认为：给许可附加条件实质性促进了合法的公共利益，不构成征收。联邦最高法院认为，尽管附加的条件确实促进了合法的政府利益，但由于发生了对诺兰夫妇土地的“永久性物理占有”，加州海岸委员会给许可附加的条件构成管制性征收。多兰案的情形大致与此相似。多兰有一块土地位于蒂加德市中心商业区的梅恩街，在该地块上修建了一家店铺，尚余部分空地。为扩大店铺面积，多兰向市政府申请重新开发该地块的许可。市规划委员会根据该市《地区开发法典》的规定[53]，要求多兰捐出部分土地用于改进排水系统，并要求她再贡献一块土地用做人行/自行车道，才能批准其许可。多兰认为政府行为构成征收，政府认为附条件许可实质性促进了合法的公共目的。联邦最高法院认为，“虽然附加贡献土地的条件与促进合法公共目的之间存在实质性关联，但《地区开发法典》的要求过于严苛，存在对财产权人不动产的‘永久性物理侵入’，已经构成管制性征收”。[54]
2.剥夺权利束中全部合法使用的权利或处置财产的权利
即便不存在对财产的物理性侵入，如果政府管制剥夺了权利束中的其他重要内容，同样可以构成管制性征收，联邦最高法院在科廷诉本森案中将这些权利束描述为所有权的核心。[55]加利福尼亚州境内有一座国家公园，名为优胜美地公园，该公园内有多宗私人土地，主要用于放牛。内政部认为在公园放牛大煞风景，就发布一道管制令：禁止在位于优胜美地公园内的私人土地上放牛。科廷认为该项管制剥夺了自己的财产，构成未经公平补偿的征收。联邦最高法院认为：“该命令不是……对土地用途的管制，而可能是一个为了保护土地，从而绝对禁止使用的命令。该命令不是阻止滥用或非法使用，而是阻止合法、必要使用——这是所有权的属性，构成其本质和价值。……除非经由适当程序达致上述目的，否则超越主权范围。”应该经过何种程序达致上述目标呢？法院认为，“只能通过行使征收权的方式”。[56]
在随后的洛杉矶诉洛杉矶燃气公司案中，[57]法院判决一项城市管制令违法。该管制令要求，为了新建市政系统，燃气公司必须迁移其电杆和电线。法院认为：“城市有权建造其系统，但不能侵犯公司特许经营的权利，也不能强迫公司做没有补偿的捐献。”[58]
在上述判例中，政府管制剥夺到了权利束中的重要内容。在科廷诉本森案中，警察权的行使已剥夺了财产权人权利束中最重要的一束：合法使用的权利；在洛杉矶案中，要求公用企业迁移电杆和电线，事实上侵犯了企业合理处置自己财产的权利。与物理性侵入标准不同，当政府管制剥夺财产权中的使用权或合法处置权时，并不一定构成征收，法院仍需考量管制对财产权影响的程度：在科廷诉本森案的判决中，联邦最高法院用“绝对禁止使用”来描述管制对财产权的影响；在洛杉矶诉洛杉矶燃气公司案中，联邦最高法院用“强迫公司做没有补偿的捐献”来定义管制的性质。
3.破坏合理投资期待
财产权人对财产的投资总有回报的预期，只要这种投资回报预期是合理的，就应该得到保护。如果管制破坏这种预期，就可能构成征收。最经典的判例是帕拉佐罗诉罗德岛案。[59]
1959年，帕拉佐罗决定投资开发位于大西洋大道东部的三块相连的未开发土地。为此，帕拉佐罗与他人合伙成立了海岸花园公司，购得地块后，帕拉佐罗并购其他合伙人的全部股份而成为公司唯一股东。这些土地中的大部分是常被海浪淹没的盐沼地，需要大量填土才可在此建房。海岸花园公司先后三次向罗德岛相关机构提出改造申请，均未果。
1971年，罗德岛州创设了一个负责保护本州沿海土地的委员会。该委员会发布了罗得岛海岸资源管理方案，把帕拉佐罗购买的那类盐沼地指定为受保护的“沿海湿地”，除非为了实现“迫切的公共目的，使全体公众而非个人或私人获益”，并经委员会批准，否则不能开发。
1978年，海岸花园公司破产清算，三宗土地归入帕拉佐罗名下。
1985年，帕拉佐罗又一次提出开发许可申请，请求委员会批准他在该地填土建设私人海滩俱乐部。再次被拒绝。帕拉佐罗认为，管制剥夺了其全部财产价值，构成未经公平补偿的征收。案件的争点之一是：帕拉佐罗能否合理期待其购买的土地能被开发。联邦最高法院认为，政府管制不是财产“所有权本身所固有的”对土地使用的限制，财产权不是国家创设的权利，“不能形成和定义财产权以及合理投资回报期待”，政府管制“走得太远”，构成对帕拉佐罗财产的征收。
财产权与政府管制有着不可分割的联系，但合理投资期待是财产权权利束中的重要内容，如果管制破坏合理投资期待到一定程度，就构成征收。与其他权利束被剥夺的情形一样，考量破坏合理投资期待的管制是否构成征收时，要考量对合理投资期待破坏的程度。
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