金融控股集团资本充足的法律监管优化方案

资本是金融机构赖以从事一切业务的基础。目前中国对金融控股集团中金融子公司的资本监管仍然是从各自所从事业务的风险出发设定不同的资本要求和计算方法。但由于集团复杂的内部结构和持股关系，一个实体的问题可能影响到集团其他部分的安全，现有的分别监管和单一资本要求 (Solo Capital Adequacy Requirements) 便不能真实地反映集团的风险水平。各监管部门有必要在监管方式上开展合作，剔除一些不真实因素，从集团层面度量资本充足性。

一、金融控股集团的资本扩音器功能

金融控股集团具有“资本扩音器”(Capital Amplifier) 功能，具体如图1所示。

从下图可以看出，金融控股公司P通过投资控股对A、B、D、E、F、H、I、J、K等子公司拥有了支配权。在这种资本关系中，P的负债资本和外部资本作为资本金投向子公司B，形成了“双重财务杠杆”; B再将该外部资本投向它的子公司F，则这份外部资本又被利用一次，金融控股集团层次越多，这种资本的重复利用越多。正是通过这种双重财务杠杆的反复作用，金融控股公司P取得了对各子公司的控制权，同时由于现代金融企业股权的分散化，往往并不需要51%的股份即可达到控股，从而进一步放大了其资本控制职能。

图1

资本放大功能是金融控股公司的积极效应，但正因为如此，资本的重复计算也可能带来更多的伴生风险，加强对金融控股公司的资本充足监管至为重要。

二、对金融控股集团进行资本充足衡量的基本准则

资本监管是金融机构风险监管的重要组成部分，金融控股集团的出现又为资本充足监管提出了一些新课题。总的来说，笔者认为，在金融控股集团资本充足衡量中应遵循下列基本准则:

首先，应当排除集团内部的资本重复计算。资本的重复计算是指同一资本被用于两个或更多的法人实体以抵御风险，它主要源于集团各法人实体间的内部持股现象。内部持股是金融控股集团结构的伴生现象，它的好处是在相同的经营规模上更加节约地使用资本，但内部持股也使得集团内部各金融机构的资本总和大大高于集团的外部资本，对监管对象的偿付能力有不利影响，在危机时就可能加速风险传播。对于具有较大负债比率的金融机构而言，这种潜在危险尤其值得关注。从这个角度出发，应将集团的全部资本分成两个部分——来自集团外部投资者的资本和由于重复使用而带来的资本，其中只有前者可以用于抵御系统性风险，后者不能缓冲风险，更不能抵御连锁性的冲击。衡量金融控股集团的资本充足性时就应当排除内部持股带来的杠杆资本。

其次，应当能够发现和防止金融控股公司通过发行债券 (或不能被下游企业接受为法定资本金的其他工具) 来拨付子公司资本金，带来更高的财务杠杆的风险。尽管这类杠杆不一定是不安全或不稳定的，但是过高的财务杠杆就可能构成金融子公司审慎性风险的组成部分。监管当局应当注意控股公司债务结构和资本结构上的问题，及时发现和度量控股公司使用债务向子公司注资的情况。对于不受监管的金融控股公司，监管当局也应通过其金融子公司或公开渠道来了解其外部债务状况，以评估其债务偿付能力对金融子公司的影响。

再次，应当能够度量金融控股集团内未受监管的准金融子公司[1]承担的风险。在评估金融控股集团资本时，原则上未受监管的非金融子公司不在其内，但一旦有证据表明集团内一个或多个受监管实体对其提供了有效支持，就应当借助于资本代理变量法[2]或总体扣减法[3]将这类准金融子公司纳入集团层次资本评估中。此外，也可以按照准金融子公司的业务风险来确定一个审慎的资本水平，在计算集团的资本水平时将这些子公司的经营风险也包括在内。

最后，资本在集团内部应当得到适当分配。尽管集团的整体资本可以支持集团的整体风险，但集团内部不适当的分配也可能降低某些金融子公司的偿付能力。评估应当考虑集团某一实体法定资本金超额部分在集团内部转移 (通过资产转移或其他途径) 的限制[4]，确认这部分集团资本在需要时可以合法地转移，从而将计入该基金的子公司的超额资本金额限制在金融控股公司或集团内其他实体可以得到的资金的水平上。另一方面，非全资子公司的完全并表将高估集团作为一个整体可获得的超额法定资本金，因此监管当局应考虑比例并表方法的使用，而金融控股公司的监管部门规定的子公司被纳入控股公司或集团资产负债表的任何超额资本也应当是该子公司自身监管规则可接受的资本要素。

三、资本充足率要求在金融控股集团监管中的适用

资本充足率是对金融机构实行有效监管、防范金融风险的重要措施之一，它最早由巴塞尔委员会倡导用于对跨国银行的监管[5]，目前已成为为世界各国所采用的对银行进行实质性资本监管的措施。尽管金融控股集团内各子公司存在关联关系，但在资本监管中，该资本充足率要求是否应针对金融控股公司及集团所有子公司，笔者认为还值得商榷。

有学者认为，应对金融控股公司和其所有金融子公司适用银行子公司的资本充足率要求。[6]对此，笔者认为，鉴于银行体系对国家金融体制的重要影响力，对于银行的资本充足率设定最低要求，已是经巴塞尔委员会倡导的国际银行业资本监管惯例，其内涵也随国际银行业的发展几经扩充和完善。[7]但若仅因为金融控股公司的成立，集团中从事证券、保险业务的子公司与银行子公司存在牵连关系，就要求证券、保险子公司也适用资本充足率的最低标准，背离长期形成的证券、保险监管规则，于实务上并无实益。另一方面，金融控股公司本身并不从事银行业务，其资本主要用做对集团金融子公司的持股，要求金融控股公司必须遵循源自银行监管的资本充足率要求的理由也不充分。资本充足性的规范基础和具体标准应该因每一金融控股公司的运作不同而不同，由于金融控股公司的经营形态取决于公司的经营决策而非立法者的强制规定，要求金融控股公司都遵守统一的资本充足率就势必提高监管成本，而该成本的花费并不必然产生监管实益与效用，因此不可取。[8]

综上，笔者认为，在设计《金融控股公司监管条例》的资本充足监管要求时，在金融控股公司涵盖银行业务时，可以对其在并表基础上要求资本充足率，但对金融控股公司的非银行子公司则不应作此要求。至于银行子公司，因其本来就受银行法规定的资本充足率约束，也没有必要在金融控股集团监管的相关法律法规中专门规定。美国基本上就是采用这种方式，并且明文禁止对金融控股集团的非银行子公司加诸资本充足率规定。[9]

四、对金融控股集团应采取的资本衡量方法

考察金融发达国家，英、美、日三国都没有对金融控股集团的资本充足监管进行统一立法，根本原因还是各金融行业间在会计准则上、资本及储备金相对重要性上、资本界定上、资本要求适用范围上以及对最低资本要求的遵守上存在差异。值得注意的是，金融集团联合论坛和欧盟在这方面已经作出了有益的尝试，可以为中国的《金融控股公司监管条例》所借鉴。

(一) 金融集团联合论坛所确立的资本衡量方法

针对金融控股集团资本充足衡量中存在的新的潜在风险因素，金融集团联合论坛在其1999年的《资本充足原则文件》(Capital Adequacy Principle Paper) 中提出了金融集团的几种资本充足衡量方法——分区审慎法 (Building-block Prudential Approach)、基于风险的累积法 (Risk-based Aggregation Method) 和基于风险的扣减法(Risk-based Deduction Method)。尽管这三种方法分析资本的角度不同，但从原则上说，对于同一金融控股公司及其子公司，上述三种衡量方法关于资本充足水平的最终结论应当是相似的。另外，为迅速评估重复计算对金融控股公司资本充足的危害程度，金融集团联合论坛还推荐了一种相对简单的衡量方法——总体扣减法(Total Deduction Technique)。金融集团联合论坛强调，上述方法都是建立在现有的单一资本衡量方法的基础之上的，各国监管当局可以依据集团结构以及监管数据的可得性选择或组合适用，以达到有效揭示集团所承担的主要风险和发现集团内部结构上的潜在缺陷的目的。

1. 分区审慎法

分区审慎法适用于可以得到集团合并财务报表的场合，用来计算集团内部各类业务和整个集团的资本充足程度。具体方法如下:首先将合并报表上的项目分成银行、证券、保险、非金融业务四类，在集团合并报表上，表内表外记载的集团内部往来和风险暴露已经合并消去; 接着，计算每一类业务的资本要求[10]，用每一类业务的实际资本减去该类业务的资本要求，[11]得到该类业务的资本盈余或赤字; 最后，用集团各类业务实际资本之和减去各类业务监管资本要求之和以确定集团的资本充足程度。

分区审慎法暗含一个假设，一种业务类别的资本赤字可以由其他类别的资本盈余来弥补，允许集团内部的资本转移。它的好处是可以考察集团各项业务的风险分布是否与资本分布相适应，即一种风险是否有适当形式和数量的资本来承担。

2. 基于风险的累积法

基于风险的累积法适用于以下情况: 无法获得集团完全合并的财务报表; 集团内的风险暴露不易被全部消除; 在非合并报表中更容易计算法定资本; 消去集团内风险暴露并不合适。它总的思路是在集团实际资本中扣除向上、向下和横向的持股数额，再与集团的监管资本要求相比较，以避免资本的重复计算。

具体程序是将金融控股公司和其子公司的资本全部相加，从中减去所有一个公司对另一个公司的持股额，再将扣除内部持股后的集团资本与对金融控股公司及其子公司的资本要求之和进行比较以确定集团的资本是否充足。

3. 基于风险的扣减法

基于风险的扣减法与基于风险的累积法类似，区别在于前者是从金融控股公司的角度进行分析，把注意力集中于补偿集团内其他风险可得到的资本剩余转移。这种方法建立在非全资子公司按比例合并的基础上，可以利用非合并的监管数据，审查集团内每家公司资产负债表并审核每家关联公司的净资产。

基于风险的扣减法的思路是从金融控股公司的实际资本中扣除所有对附属公司的持股份额再加上 (减去) 它们的资本盈余 (赤字)，得到调整后的控股公司资本再与其资本要求相比较，得到集团的资本盈余 (或赤字)。基于风险的扣减法假设可以转移一个实体的资本盈余以缓冲集团另一实体的风险，因此依据这种方法，在参股公司的资产负债表中，按控股比例计算的分担子公司的资本剩余或不足的差额就替代了其持有的子公司股权的账面价值。

4. 总体扣减法

前述三种评估金融控股集团资本充足的方法都考虑到了重复计算的负面影响。然而，对于希望能迅速评估重复计算对金融控股公司资本充足危害程度的监管部门来说，可以采用一种简单的方法——总体扣减法。总体扣减法只是度量资本重复计算对金融控股公司而不是对整个集团资本充足性的影响，并且假定，依其所在管辖区域的监管模式要求，金融控股公司是受监管的机构。

总体扣减法与基于风险的扣减法几乎相同，但总体扣减法只减去资本赤字而不加入资本盈余，意味着有盈余的子公司不能反过来支持有赤字的金融控股公司或其他子公司。具体方法是从金融控股公司资本中扣除全部内部持股的账面价值并减去所有子公司的资本赤字;[12]然后用调整后的金融控股公司资本余额与其资本要求相比较以确定资本充足程度。

(二) 欧盟所确立的资本充足衡量方法

避免资本重复计算是金融控股集团监管的重点之一。欧盟也在研究异质金融集团的资本充足监管问题，并在其《对金融企业集团中的信用机构、保险业及证券公司之补充性监管指令及修订其他相关指令之建议案》(以下简称《2001年指令建议案》) 附录1《对资本充足监管中监管当局所应遵循的原则及采用的技术计算方法》中详细规定了一些技术计算方法，如会计并表法、扣减与累加法、资本要求扣除法、综合法等。

实际上，欧盟并没有试图建立新的方法以避免双重计算或杠杆效应，以上几种方法基本都脱胎于以往的行业监管指令。经过对联合论坛所确认的方法及欧盟《保险集团指令》(Insurance Group Directive，IGD) 与《并表监管指令》( Consolidated Supervision Directive，CSD) 所描述的方法的技术分析，欧盟认为这些方法在实质上是相同的。其中，会计并表法与分区审慎法对应，扣除与累加法与基于风险的累积法对应，资本要求扣除法与基于风险的扣减法相对应，且相互对应的三组方法具有同样的目的，在适用于金融集团及其内部实体时可以产生类似的结果。

欧盟认为，在实践中监管者应有一定的自由裁量权以便对某个特定的集团综合运用会计并表法、扣减与累加法及资本要求扣除法。因为对整个金融集团而言，上述三种方法可能无一可行，尽管其可能很好地评估集团内单一子公司的资本充足性。也因此，欧盟在《2001年指令建议案》附录1中特别规定了“综合法”，并在金融企业集团资本划分中明确提出了跨行业资本 (Cross-sector Capital) 的概念。

五、中国对金融控股集团资本充足监管的法律创新

中国在创立金融控股集团的资本充足评估方法时，应承认每一行业中既存的资本定义和资本充足规则，因为它是长期部门监管经验积累的成果，反映了每一金融行业的本质、操作原理、风险以及监管者的风险管理与评估方法。然而，仅仅停留在原有的行业监管规则上又是不够的，为确保集团整体的资本充足性，有必要设计和发展集团层面的资本衡量方法。从上述联合论坛和欧盟的法律文件中，笔者认为，有以下几点值得《金融控股公司监管条例》借鉴:

首先，为保证资本充足监管的系统性和全面性，金融集团联合论坛认为，应该将金融控股集团中的准金融子公司也纳入监管之列。因为集团内部实体之间的资本存在一定的相互补充性和支持性，在资本监管中应该关注资本内部的可转移性和资本分布结构的合理性，在准金融子公司从事类似管制实体的业务时，也应将其作为集团资本衡量的范围。

其次，金融集团联合论坛所提出的四种资本衡量方法分别从不同角度分析资本，适用于不同的情况，且这些方法之间可以兼容，衡量的最终结论也是相似的，因此监管立法和监管机构都应该留有余地，灵活对待和综合运用各种方法，并在中国既有行业资本监管方法的基础上吸收和发展集团监管方法，正如欧盟对金融集团联合论坛文件的处理方法。

最后，欧盟在其监管文件提出的跨行业资本概念值得关注。跨行业资本是与行业资本相对应的一个概念，欧盟认为目前能作为跨行业资本的有实缴资本、储备、先期取得的利润、其他资本项目，并预期随着未来关于法定资本的行业监管规则的趋同，能够作为跨行业资本的项目的种类也会增加。尽管由于各金融行业风险不同，目前尚不能对跨行业资本做统一的界定，但它代表了功能监管框架下的一种新态势，是监管理论中的一大突破。

[1] 准金融子公司指从事与接受偿付能力监管的金融子公司类似的活动，如租赁、保理、再保险业务的集团子公司。

[2] 资本代理变量法使用名义资本 (Notional Capital Proxy) 来评估准金融子公司的资本，比如使用同行业平均资本水平或与之最相似的金融业务的监管资本要求作为替代的资本要求。

[3] 总体扣减法使用全部扣除的方法扣除这些子公司的资本和赤字，下文还会详述。

[4] 这些限制可能来自法律、税收、为维护其他股东和政策持有人权益、对某一子公司单独监管而强加的限制以及外汇管理部门、经营地方对子公司的特别限制等。

[5] 参见刘丰名: 《国际金融法》，武汉大学出版社1996年版，第42～48页。在论及资本充足监管时，一般认为此种监管模式是巴塞尔委员会首创的。

[6] 参见杨素兰: 《发展我国金融控股公司的现实意义和制度安排》，载《金融论坛》2001年第9期，第21页。

[7] 巴塞尔委员会最早在其1988年《统一国际银行资本衡量和资本标准》(又称《巴塞尔资本协议》) 中，将银行资本区分为核心资本 (Core Capital) 和附属资本 (Supplementary Capital)，建立了以风险加权 (the Risk Weights) 为基础的资本衡量架构，要求银行资本对风险加权资产的目标标准比率不得低于8%，其中核心资本不得低于4%，确定了统一的资本充足率(the Capital Adequacy Ratio) 要求。1996年，巴塞尔委员会发布《体现市场风险的资本协议修正案》，将市场风险纳入资本充足监管体制，2001年又进而在其《新巴塞尔资本协议》草案中将操作风险纳入，并提出将最低资本要求、资本充足的监督检查、市场纪律作为资本充足框架的三大支柱，其资本充足比率的分母由三部分构成，即所有风险加权资产，操作风险和12.5倍的市场风险的资本。参见刘瑛: 《新巴塞尔资本协议与银行监管立法的完善》，载《法学杂志》2001年第5期。

[8] IMF的研究人员提出了六项有效监管的前提条件，其中两项分别是使用监管资源的效率和经济原则、权衡监管的收益和可能带来的成本。金融监管重视监管的成本与效益的分析，并将其作为制订监管法规和指南的重要考虑因素已成为共识。See Albrams，Richard and Michael Taylor，Issues in the Unification of Financial Sector Supervision，IMF Working Paper，WP/00/213 (2000)．

[9] 参见王文宇: 《金融控股公司法之评析》，载《月旦法学杂志》2001年第10期，第200页。

[10] 对未接受监管的实体则采用对应或名义上的资本代理变量。

[11] 由于消去了集团内的风险暴露，这些资本金要求应当与适用于单个子公司的要求不同。

[12] 这里的资本赤字是按照单独监管部门制定的资本标准来计算的。一些更审慎的监管当局还希望扣除子公司价值的缩水 (Capital Shortfall)，这样，金融控股公司对某些子公司投资的价值可能是零或负的。