现代教育行政体制的形成、特点和意义

李剑萍1， 杨　旭2

(1.北京大学 历史学系，北京　100871；2.天津市教育科学研究院，天津　300191)

摘　要：清末现代教育行政体制的建立，标志着现代教育行政体制在中国的形成，是中国教育早期现代化第二层面的重要内容，是中国现代教育发生发展的必然环节。它受到当时政体改革、官制改革的直接影响，以专门化、系统化的现代教育行政体制取代了教化型的传统教育行政体制，是一套行政决策与执行、咨议、督导、培训四位一体的体制。它要解决的核心问题是中央与地方教育行政权力的博弈与分配，其精华在于劝学所一级，是现代与传统教育行政智慧的结合，平衡了教育行政权力中的官权与绅权。清末现代教育行政体制的形成过程，也是学堂学生不断得到重视，而科举士子逐渐被边缘化的过程。

关键词：清末；教育行政体制；教育现代化；现代教育史

教育行政体制是国家机器管理教育事业的机构设置与组织体系、职权与责任划分、相互隶属关系与运行机制等的总称。在影响教育行政体制的诸多因素中，教育事业的发展水平与状况是基本因素，国家政体与政治、行政体制是直接因素；在教育行政体制调节与规范的诸关系中，各级政府与各部门管理教育事业的权责分配是核心问题，根本权力是人权、财权与事权，首要责任是筹措教育经费；教育行政体制的理想状态是权责对等、运行高效、民主集中、充分调动各个方面的积极性。

教育行政体制与学校系统共同构成教育制度的主干，一个国家、一个时代教育制度的发展水平，主要是通过学校系统和教育行政体制的水平来显示的，只有当现代学校系统、现代教育行政体制形成，才可谓形成了基本的现代教育制度。而学校系统与教育行政体制又是互因互动的，学校系统的类型和发展水平需要相应的教育行政体制，教育行政体制又为学校系统的运行和发展提供了行政保障与制约。考察我国第一个现代教育行政体制——清末现代教育行政体制的形成、特点和意义，是理解中国现代教育形成的重要关节点和切入口。

1904年1月清政府颁行“壬寅·癸卯”学制，建立起现代学校系统，1905年和1906年又建立起三级现代教育行政体制，标志着现代教育行政体制在中国的形成。

1905年11月，清政府设立学部，相当于后来的教育部，是最早的现代意义的中央教育行政机构。

1898年“百日维新”期间设立京师大学堂时，曾规定其既是最高学府又是全国新式学堂的最高管理机构，“实以大学校兼全国教育部长之职权”①，并任命吏部尚书、协办大学士孙家鼐为管学大臣，这显然受到官、学合一的国子监模式的影响，但实际并未施行。1904年1月，张之洞等奏定学堂章程时，建议“于京师专设总理学务大臣，以领辖全国学务”，京师大学堂另设专门的总监督(相当于校长)[1](P139)于是管学大臣改称学务大臣，孙家鼐改任学务大臣。但仍无专门的教育行政机构，而且学务大臣与其说是相当于教育部长，不如说更像分管教育的中央政府领导。随着官制改革的进行，1905年10月山西学政宝熙上奏建议设立学部，撤并礼部、国子监，获得主管新政改革、官制改革的政务处的同意与朝廷的批准。11月，学部正式设立，成为继外务部、商部、巡警部之后设立的又一个现代意义的中央行政机构②，国子监成为学部直属的二级单位，教官一并裁撤，监生另行安排，只保留监丞一员负责孔庙祭祀及管理事务；礼部仍旧存在，只负责对科举出身的生员等进行身份管理，实际已经没有教育管理职能。

学部设5司1厅12科，并设视学官、咨议官若干人以及国子监等6个直属二级单位。学部机关编制40人，长官称尚书(即部长)，下设左右侍郎(相当于政务次长)、左右丞、左右参议、各司郎中、各科书记官等职。学部的主要职能是：制订全国教育事业发展规划，制订并经朝廷批准颁布教育规章，开展教育调查与统计，开展教育督导(视学)，管理高等学堂等高等学校，提名各省提学使和高等学堂校长等领导人选，编订、审定教科书，推广官话，组织或主持高等学堂以上学校毕业生奖励出身考试、留学归国人员奖励出身考试等。

1906年4月，清政府谕令各省裁撤学政，改设提学使司提学使，相当于后来的省教育厅及厅长，是最早的现代意义的省级教育行政机构。

1904年张之洞等奏定学制时，建议各省设立学务处作为新式学堂及现代教育事业的管理机关，湖北、直隶等省先后设立。1906年，随着科举制的停废和官制改革的推进，原来主要管理科举事务的省级教育行政长官学政已经无事可管、无公可办，而且学政一职原为朝廷派出驻省官员，他们都在朝廷另有本职，并非各省长官总督、巡抚的属官，也无法管理各省举办的教育事业，因此直隶总督袁世凯、云南学政吴鲁等先后奏请裁撤各省学政，并经政务处建议学政裁撤后改设提学使司，获得朝廷批准：“各省改设提学使司提学使一员，统辖全省学务，归督抚节制。”[2](P144)

根据学部奏颁的《学务官制权限章程》《各省提学使办事权限章程》等规定，提学使司的主要职权是：根据全国教育事业发展规划和教育法规，制订并经督抚批准发布本省教育事业发展规划和省级教育规章；领导本省中等及以下各级各类学堂；开展本省的教育督导、教育调查与统计；会同藩司等财政部门提出教育经费预算，报请督抚批准后实施；督导、考评所属府厅州县办学情况，出具考评意见，报请督抚奖惩等。

首批提学使23人，经学部堂官会议(类似于部务会议)投票确定人选后报请皇帝任命。其中，进士出身者21人，曾任学政者7人③。提学使司提学使在省城设立教育公所作为办公机构(原学政衙门按惯例有不驻省城者)，教育公所内设6课；另设议长1人、议绅4人，佐提学使参划学务并备督抚咨询；设省视学6人，承提学使之令巡视、督导各府厅州县教育工作；设教育官练习所，作为除提学使之外所有教育行政干部的培训机构。各课设课长1人、副课长1人、课员1—3人④。

1906年5月学部奏定《劝学所章程》，据此各府厅州县陆续设立劝学所，作为“全境学务之总汇”，是最早的现代意义的县级教育行政机构，从此建立起比较完备的现代教育行政体制。

清末劝学所的设立，“创始于直隶学务处”。直隶学务处督办严修在袁世凯的支持下，为提倡小学教育，在州县设立劝学所，仿照巡警分区，采用日本地方教育行政及学校管理办法，订定章程，颇著成效。学部所奏定的《劝学所章程》，基本就是严修在直隶所制订的原章⑤。

劝学所由地方官任监督，可根据需要设学务佐治官1名；设总董1人，由县视学充任，综核各学区事务；根据户数将全县划分为若干学区，每区少则二三村，多则十余村，每区设劝学员1人，由总董选择本区品行端正、热心学务的土著士绅禀请地方官札派，其薪水公费数额由各地视情酌定。劝学员的主要职责是“推广学务”，工作办法是“劝学”“兴学”“筹款”“开风气”“去阻力”，即于本学区调查学龄儿童数量，登记造册，挨户劝导，负责介绍入学，根据每学期劝募学生入学数量确定工作成绩优劣；调查学校选址、用房、经费等情况，商承总董拟定办法，劝令各村董事切实举办；帮助和指导各村学堂划分班额、制订课程表、聘请教员、稽查功课等。各村学堂经费，皆责成村董就地筹款，官不经手，劝学员只随时稽查报告于劝学所[3]。劝学员每月轮片到劝学所开会，地方官和总董参加会议，劝学员呈交劝学日记，研讨工作，分头回区落实。

至1909年，全国共设立各级劝学所1 588所，总计总董1 577名，劝学员23 645人，仅有不到1/5的州县未设立。

其一，清末教育行政体制是以专门化、系统化的现代教育行政体制取代了教化型的传统教育行政体制。

严格来讲，中国古代有教育行政而无教育行政体制。在中央，六部之一的礼部虽然掌管科举与学校事务，但仅是其职能的小部分，只是其四司之一“仪制清吏司”的部分职能；国子监既是最高学府，又负有管理中央普通官学的职责，但无权管理武学、医学、宗学等专门官学，更无权对地方官私学及学政、教谕等地方教官发号施令。在地方，宋代“崇宁兴学”期间于各路(相当于省)设置提举学事司，“掌一路州县学政”⑥，是为省级教育行政机构之始，但仅存在18年即废，元代以后才比较固定地设置；明清两代，开始在州县设立教谕、训导等基层学官，他们是州县长官的属官，主要工作是协助州县长官组织科举考试最基层的县试，但具体考务由县署办事机构“礼房”组织，他们日常主要主持有名无实的县学。据民国时期曾任教育部长、北京大学校长的蒋梦麟回忆：“所谓‘县学’只有一所空无所有的孔庙，由一位‘教谕’主持，事实上这位‘教谕’并不设帐讲学，所谓‘县学’是有名无实的。按照我们家庭经济状况，我须呈缴一百元的贽敬，拜见老师。不过经过讨价还价，只缴了一半。也并没有和老师见过面。”[4](P78)经济发达、文教昌盛的浙东尚且如此，其他地方可想而知。在最基层的乡、村，数量众多的社学、义学、私塾、家学等主要由地方士绅兴办与管理，教育行政机构鞭长莫及。

这既反映了古代学校教育、社会公共事业、政府公共管理职能尚不发达的状况，也体现了大一统皇权统治与基层宗族士绅自治相结合的国家治理特点和行政智慧。朝廷通过制定崇儒重教的文教政策、科举考试的选拔制度、四书五经的教育内容、派人宣讲《圣谕广训》等，实施教化型的教育行政管理，纲举目张，无远弗届，既调动了宗族、士绅、乡民、民间团体等的办学积极性，又将其置于严密的控制之下。等到现代学校和公共教育兴起之后，这种体制已经难以为继，必须代之以专门化、系统化的公共教育行政体制。但在中国这样一个地广人多、经济社会发展落后且不平衡、行政人员整体素质不高的国家，这种专门化、系统化的现代教育行政体制也必然伴随着运行成本高、效率低、行政权力部门化乃至个人化等弊端。

其二，清末现代教育行政体制的形成是以“癸卯”学制的颁布实施作为基础的。

现代学校系统与现代教育行政体制总是互因互动、相伴相生的。它们共同构成了现代教育制度的核心，标志着中国教育早期现代化由学校层面进入到制度层面。但比较而言，正是“癸卯”学制的颁布实施才推动了现代学校的广泛设立，催生了以学部、提学使司、劝学所为体系的现代教育行政体制，终结了以国子监、学政、教谕为体系的传统教育行政体制，可谓无现代学制即无现代教育行政体制。当然，现代教育行政体制的建立，又为现代学制的实施和现代学校的发展提供了体制保障。

其三，清末现代教育行政体制直接受到当时政体改革、官制改革的影响。

清末教育行政体制改革的整体社会政治背景是新政改革和预备立宪运动，它既然是当时官制改革的重要内容，自然受到官制改革整体状态的直接而决定性影响。这尤其明显地反映在地方教育行政领域。由于受到官制改革中省级权力扩大的影响，提学使不同于学政，不再是在朝廷另有本职的外派驻省大员，不再是与督抚没有隶属关系的“客官”，而成为督抚的属官，受督抚节制，提学使司也必须设在省城，与督抚同城，成为省级政府的职能部门；由于受到官制改革中地方自治权的影响，根据《地方自治章程》和《地方学务章程》，“将劝学所列入自治范围之内”，1911年1月修订的《劝学所章程》规定，劝学所为府厅州县长官实施教育行政的辅助机关，仅“对于自治学务有赞助监督之权”，无行政决策、指挥权，也无单独发文、行文权[5](P147-149)。

其四，清末教育行政体制改革的核心问题是中央与地方教育行政权力的博弈与分配。

随着镇压太平天国运动中湘军、淮军系统势力的坐大，以及地方政府、封疆大吏在洋务运动中的作为，传统的中央集权式的统治模式逐步被打破，地方尤其是省级政府的实际权力不断扩大，中央政府深恐枝强干弱、尾大不掉，却步步退缩、江河日下。清末新政与预备立宪时期的官制改革中，实际形成了满蒙贵胄集团与汉族官僚集团、朝廷与地方权力的博弈。一方面，朝廷期望通过官制改革来加强中央权力，加大调控力度；另一方面，又不得不承认乃至依靠各省政府和大员的实际权力与既得利益。

教育行政的核心权力是人权和财权，首要责任是筹措教育经费。清末现代学校兴起之后，除京师大学堂等极少数国立学校外，其他学校全部由地方政府或社会力量举办，与此相应，权责对等，地方政府自然也应拥有人事财物等方面的行政权，这也是裁撤学政，设置提学使并作为督抚属官的重要原因。但是，根据学部奏颁的《学务官制权限章程》规定，提学使“由学部以京外所属学务职员开单奏请简放”，“自到任之日起，每三年作为俸满，俸满之前，督抚将其平日所办事项详细咨报学部，证以三年内派出视学官所切实考察者，详晰胪列奏闻，或留任，或升擢，或调省，或调回，学部请旨遵行，其有不得力者，学部亦得随时奏请撤换”；甚至提学使“遇应行出省考察之事，须先期电达学部，经学部允准后，方可出省考察”。而且，提学使司的议长也“由督抚咨明学部奏派”⑦。这样，提学使司是省级政府的职能部门，代表省府领导全省教育事业，提学使是督抚的属官，禀承督抚筹措教育经费，但学部却掌握了提学使的选拔提名权、上岗培训权，与地方督抚同享干部考核权、任免建议权，形成与吏部、地方督抚的权力争夺，反映了中央与地方教育权力的博弈。

其五，清末教育行政体制从属于公共行政体制，并将教育事业发展列入地方长官的考核目标，加大了地方政府的教育责任，调动了地方办学积极性，增强了地方政府对于教育事业的统筹能力，利于协调教育与经济社会发展的关系。

起初，曾有人建议教育行政体制“自成系统”，教育行政体制独立于公共行政体制[6](P966)，但后来实际实行的是从属制的教育行政体制，从中央到地方各级教育行政机构均为同级政府的职能部门，教育行政长官均为政府长官的属官或由地方长官兼任。《劝学所章程》明确规定：“劝学所总董与劝学员，及各村学堂董事，均为推广学务而设，不准于学务以外干涉他事。如有包揽词讼依势欺人者，经地方官查实，轻则立时斥退，重则禀明提学司究办。”[7](P147)这既是明清以来加强专制统治，制订《卧碑文》等严禁生员议政、干政之类规定的延续，实也是对当时中国基层社会及行政管理的经验总结。事实证明，在清末兴学过程中，上有好者，下必甚焉，宁左勿右，简单粗暴，因兴学而扰民、累民一度盛行。而且，县乡村学堂既是孕育新思想、新阶层的基地，又是民众和舆论关注的焦点，还是官与绅、士绅与商户、新士绅与旧士绅藉兴学争夺、拓展、实施权力影响的场所。仅以1904年无锡毁学事件为例，其中原因固然复杂，也是由于学务议绅杨模利用兴学之机堂而皇之地攫取学捐支配权、与旧士绅争夺权力、加重米商负担，江苏学政唐景崇仅从教育利益出发，缺乏调查研究、综合考量以及与其他部门的沟通，县官身处地方利益漩涡、洞悉事态复杂、对于省级教育行政部门的命令采取拖延、观望、应付的态度，以致处置失宜，矛盾激化，酿成风潮[8]。因此，从当时以及后来的实际情况来看，采取从属制的教育行政体制有其很大的合理性与必要性，教育独立、教育行政独立尤其是从中央到地方均采取独立制的教育行政体制是不现实的，这也是1928—1929年大学院制和大学区制甫行即废的重要原因。

其六，清末现代教育行政体制是一套行政决策与执行、咨议、督导、培训四位一体的教育行政体制。

在学部，5司12科及司务厅为执行系统，左右参议及咨议官为咨议系统，视学官及二级单位京师督学局为督导系统，教育研究所、高等教育会议所等带有研究、培训功能。在提学使司，教育公所所属6课为执行系统，议长及4名议员为咨议系统，省视学6人为督导系统，教育官练习所为培训机构，“遴精于教育者讲演其中，自提学使以次所有学务、职员群聚讲习，盖部章之规定如此。(安徽)提学使沈曾植以地方官皆有监督学堂之责，爰扩充办法，凡通州县，一经得缺，先饬到所听讲，俾知教育行政之概要，然后赴任。其未及补署暨甫经到省人员，有愿听讲者，均准其报名考验，分期入所练习，以备学务佐治官之选。详经督抚批准，并移会宁、苏、赣三省学司照办。”⑧在劝学所，出于精简高效的考虑和地方自治的原因，执行、督导系统合一，县视学兼充总董，各区劝学员既是劝学所的办事人员，又对各村董负有督促、指导的责任；培训、咨议系统合一，教育讲习所既是劝学员等的培训机构，先培训后上岗，又是劝学员定期举行会议以及与地方长官、总董沟通的场所。

其七，清末教育行政体制的精华在于劝学所一级，它是专门化、制度化的现代教育行政体制与教化型传统教育行政智慧的结合，目的在于调动官绅商民等各方面的办学积极性，平衡教育行政权力中的官权与绅权，提高行政效率，降低行政成本。

劝学所迥异于今日之县教育局，甚至与通常心目中的地方教育行政机构相去甚远，其主要职责是进行教育规划、调查和统计，指导、协助、督促、检查乡村办学等，一般不亲自举办学校和直接领导学校。一则，地方长官兼任劝学所监督，根据需要可设学务佐治官，“佐州县监督其境内各学堂，司学务之政令，管理员、教员之任用，稽查地方学务财政，剂其盈虚，综核其预算统计，随时报告于学司，会同本州县行之。”⑨这就可能加强教育行政与公共行政的一体化与协调性，加强地方政府对于教育事业的统筹。二则，各区劝学员皆为本地士绅，了解本地情况并有一定的威望和组织能力，可以上挂下联，是府厅州县与乡村相联系的中介，是官权与绅权互动的润滑剂，他们由政府发给津贴，却不是财政供养人员，他们担任劝学员更多是热心教育、服务桑梓或为了攫取学捐管理权、发挥地方影响力等。三则，乡村办学经费由村董自行筹措、管理与使用，“官不经手”，劝学员仅稽查、统计后上报劝学所，调动了社会力量办学的责任感与积极性，防范了可能因经费管理与使用引发的官绅、官民冲突。四则，劝学所的组织形式兼采首长制与委员会制，有管理之官、办事之员而无专门的办公机关，教育讲习所既是劝学员的培训机构，也是劝学员定期开会、与地方长官及总董沟通、汇报、承接工作任务的地方。

清末正处社会大转型时期，在中央与地方、官权与绅权的博弈中，总体趋势是地方权力与绅权、民权意识觉醒，地方利益集团形成，地方权力增强，地方自治推进。同时，普及教育的过程中存在着明显的功利性和激进性，加之经费短缺、经验不足、思想认识不一致，又主要依靠地方和民间筹措经费、提供校舍，因此出现了严重的教育扰民及侵权现象，处理稍有不慎，就可能引发官绅商民之间的冲突乃至突发事件，当时江浙地区频发的毁学事件就是集中体现。引发毁学事件的原因很多：如开征学捐，加重绅民商户负担，而一般百姓子弟又没有立即而普遍地享受到兴学带来的切实利益；侵占庙产、祠堂等公共设施，引发产权纠纷，严重违背传统习俗；土豪劣绅把持学务，借兴学苛派勒索，横行乡里，鱼肉百姓，引起公愤，殃及池鱼，将学堂作为发泄对象；社会风气未开，乡民受到坏人蛊惑煽动，围攻、砸抢学校等等⑩。因此，在普及教育过程中如何好事好办、好事办好，始终是清政府必须直面的一个重要问题，而劝学所的制度设计恰恰反映了这种考虑。

其八，清末现代教育行政体制的形成过程，也是学堂学生不断得到重视，而科举士子逐渐被边缘化的过程。

裁撤学政、改设提学使司的时候，规定“各省学政既经裁撤，自应饬令回京供职”，“旧有学政衙门之胥吏，尤当一律裁革”；而原来管理新式教育的学务处虽为临时机构，却成为学政裁撤后、提学使司成立前的过渡管理部门，即使一旦提学使司成立、学务处裁撤，“所有学务处绅士及办事委员，其佐理学务实有成绩者，应留充学务公所议绅及课长各员之选”[9](P143)。两个衙门两重天，一者升天，由临时机构帮办人员成为正式官吏，一者入地，由正式衙门办事胥吏变成失业人员。另据学部奏定《各省学务官制章程》规定，提学使司的课长、副课长、各课课员及省视学，应以曾在中学以上学校毕业，或曾习师范、出洋游学，并曾充学堂管理员、教员，积有劳绩者充任。府厅州县的学务佐治官，应以选候补知县中由学堂毕业出身及曾经出洋考察学务，或曾办理学务富有经验者充任。就连最基层的《圣谕广训》宣讲员，也要“以师范毕业生及与师范生有同等之学力，确系品行端方者为合格。如一时难得其人，各地方小学教员亦可分任宣讲之资”[10](P146)。如此种种规定，都是提升学堂学生的地位，使之渐成国家知识体系、权力体系、教育体系的主流与中坚，而广大的底层科举士子大多“坐困家乡，仰屋而叹”[11](P162)，日益被边缘化。

清末现代教育行政体制的形成，只有放在中国教育早期现代化乃至中国现代教育发生发展的总格局中来认识，才能更加清晰地显示其意义。

对于中国现代教育的发生发展，我提出“一体化说”作为一种新的解释框架。所谓“一体化”，一指纵向一体化，即从1862年中国人自己创办的第一所现代学校京师同文馆诞生，1904年中国第一个现代学制“壬寅·癸卯”学制颁行以迄于今，中国现代教育是一个持续的整体过程，作为现代教育的根本形态和趋向并未终结，并将在今后较长时期继续发展；二指横向一体化，即中国幅员广阔、人口和民族众多、经济社会发展极不平衡，各地各民族现代教育发生发展的起点、进程、速度、路径也有差异，但总体趋向相同，此点意义极为重大，就是说中国现代教育的形成与发展过程，也反映了中国作为现代国家重整与复兴的过程；三指外向一体化，即中国现代教育是学习、引进、吸收先进国家教育思想、制度、理论和方法的过程，就是增进教育国际交流与合作的过程，就是挽世界现代教育于中国、推中国教育于现代世界、中国教育与世界教育一体化、中国教育复兴并为世界教育作出崭新贡献的过程；四指内向一体化，即以现代学校制度为代表的现代教育制度逐步系统化和普遍化，以书院、私塾为代表的传统教育体系逐步学校化和消融化，以教会学校为代表的外国教育体系逐步中国化和世俗化，共同建构中国现代教育体系的过程。

中国现代教育的发生发展作为一个持续的整体过程，大致可以分为两大时期、四个阶段，即以1949年新中国成立界分为两大时期，此前是中国现代教育体系的形成时期，此后是中国现代教育的探索和发展时期，每一时期又各分为两个阶段，共计四个阶段。从1862年京师同文馆设立至1927年南京国民政府成立前是早期现代化阶段；从1927年南京国民政府成立至1949年新中国成立前是多元互动阶段，包括以党国化、制度化为特征的国民政府的教育建设与教育统治，以革命化、大众化为特征的中国共产党领导的革命根据地教育，以教育救国、杜威教育思想中国化为特征的民主主义教育家们的教育改革与教育试验，还包括教会学校的中国化和世俗化，私塾教育的学校化和消融化；从1949年新中国成立到1984年是转折与探索阶段，在新的社会制度基础上和毛泽东思想指引下，曲折地探索了什么是社会主义教育以及如何建设社会主义教育两大问题；1985年中共中央印发《关于教育体制改革的决定》和1986年颁布实施《义务教育法》以来是新型现代化阶段，开始在改革开放和全球化的环境中，建设和发展中国特色的现代化教育体系。

中国现代教育是在三个层面依次启动，多层互动，整体联动的。一是学校层面，包括现代学校的产生，学校类型的丰富以及学校课程、教学和师生观念、角色、活动的现代趋向等；二是教育制度层面，包括现代学制的建立，现代教育行政体制和教育管理制度的形成与调适等；三是教育思想层面，包括先觉者和领导者的教育思想、教育家的教育思想与理论、社会公众的教育观念、官方教育思想即教育方针及其政策化等。而从世界范围来看，各国现代教育的发生发展大致可以分为五种模式：第一种是以西欧国家为代表的先发内生型教育现代化模式；第二种是以美国、日本为代表的学习先发国家而自我创新的教育现代化模式；第三种是以印度等亚非拉殖民地国家为代表的主要移植原宗主国体制的教育现代化模式；第四种是以部分中东国家为代表的在政教合一体制基础上发展起来的教育现代化模式；第五种就是以中国为代表在本土基础上学习外国而走自己特色道路的教育现代化模式。可见，不同国家的教育现代化不能简单分为先发内生型、后发外源型两类，而是有着不同模式，每一大模式又可细分为不同的小模式，它们在全球化浪潮中相互联系更加密切，相互影响更加广泛，使得世界教育一体化不是单一化而是多元化、丰富化，也正是从这个意义讲，一方面，中国现代教育是中国教育与世界教育一体化的过程，另一方面，中国现代教育又是世界教育一体化中独具代表性的一极，具有独特价值，中国现代教育应彰显光大此种价值，这是中国现代教育的全球价值和使命。(www.chuimin.cn)

以上的“一体化说”解释框架，可以概括为 “一体多向、二期四段、三层五模式”。在中国现代教育发生发展的第一时期即体系形成时期，中国现代教育面临的重大问题或称中国现代教育的形成问题之一，就是建立和发展学校教育即教育制度、教育体制问题，这是中国现代教育形成的结构性问题，是实现教育目的、教育方针的制度设计和制度选择。它在经历了起初的创设新式学校、建立现代学制和现代教育行政体制两步之后，便遇到三个更深层次问题：一是现代学校的内涵性建设，只有具备了现代课程教学和师生行为观念才是真正的现代学校，因此，在中小学校要进行现代性的课程改革和教学实验，在大学要引入大学精神和科学研究；二是教育普及，确切地说是普及学校教育，学校教育的制度化优势也兼具高成本压力，在人多地广、一穷二白的当时中国如何普及教育，始终是必须直面的两难问题，于是面临采取单一的制度化教育还是融通制度化与非制度化教育的选择；三是对于旧教育、传统教育的认识和态度，传统教育既是现代教育的对立面，又是现代教育的参照系，甚至在现代教育中传统教育不会根除，只会通过传统教育的现代化转换而成为现代教育的必然构成。

中国现代教育发生发展的第一阶段，即从1862年京师同文馆设立至1927年南京国民政府成立前的中国教育早期现代化阶段，又是分三步或者说三个层面来完成的。第一步是清末洋务运动和维新运动时期，设立现代学校，学校数量和类型增多；第二步是清末新政改革和预备立宪时期，颁行现代学制，建立现代教育行政体制；第三步是民初辛亥革命和新文化运动时期，确立现代教育宗旨，现代教育思潮和教育运动兴起。

其中，在清朝的最后10年，即新政改革与预备立宪时期，现代教育行政体制随着现代学校的大量设立、现代学制的建立以及官制改革而建立起来的。1905—1906年，学部、提学使司、劝学所三级教育行政机构的设立，标志着中国现代教育行政体制的形成，并与现代学制的建立共同标志着中国教育早期现代化由以创办、兴办现代学校为主的第一时期与第一层面，进入以建立现代教育制度为主的第二时期与第二层面。由此，可以更加清晰地看出，清末现代教育行政体制的建立是中国教育早期现代化、中国现代教育发生发展的一个必然和重要的环节，这正是其意义所在。

注释：

①　《清史稿》卷一○七《选举志二·学校下》。

②　1906年，清政府完成官制改革，建立起现代意义的中央行政机构。改革后共设11部2院： 改巡警部为民政部；户部改称度支部(以财政处、税务处并入)；礼部照设(以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入)；兵部改为陆军部(以练兵处、太仆寺并入)；刑部改为法部；设邮传部(负责轮船、邮政、电线、铁路事务)；工部并入商部，改称农工商部；理藩院改为理藩部；外务部、吏部、学部均照设。另设大理院、都察院。除外务部外，其他各部均设尚书1人、侍郎2人，丞、参各若干人，不分满汉。1911年4月成立责任内阁，中央行政机构又有所调整。

③　参见《晚清学部研究》，第114—115页。

④　冯煦主修、陈师礼总纂：《皖政辑要》，黄山书社，2005年版，《学科·卷五十·建置》。

⑤　《清史稿》卷一〇七《选举志二·学校下》。

⑥　《宋史》卷一六七《职官七》。

⑦　冯煦主修、陈师礼总纂：《皖政辑要》，黄山书社，2005年版，《学科·卷五十·建置》。

⑧　冯煦主修、陈师礼总纂：《皖政辑要》，黄山书社，2005年版，《学科·卷五十·建置》。

⑨　冯煦主修、陈师礼总纂：《皖政辑要》，黄山书社，2005年版，《学科·卷五十·建置》。

⑩　参见田正平：《清末毁学风潮与乡村教育早期现代化的受挫》，载《教育研究》2007年第5期；杨齐福：《晚清新政时期乡民毁学述论》，载《福建论坛(人文社会科学版)》 2002年第5期；徐跃：《清末四川庙产兴学过程中的砍伐庙树》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2007年第5期；赵利栋：《新政、教育与地方社会的变迁——以1904年无锡毁学案为中心》，载中国社会科学院近代史研究所编：《中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛(2005年卷)》，社科文献出版社，2006年版。

参考文献：

[1]　张之洞奏请设总理学务大臣(1904年1月13日)[A].朱有瓛.中国近代学制史料(第二辑上册)[C].上海：华东师范大学出版社，1987.

[2]　光绪三十二年四月初二日(1906年4月25日)上谕[A].朱有瓛.中国近代学制史料(第二辑上册)[C].上海：华东师范大学出版社，1987.

[3]　刘福森,王淑娟.劝学所沿革论述[J].重庆社会科学，2006(12).

[4]　蒋梦麟.西潮与新潮[M].北京：团结出版社，2004.

[5]　学部奏改订劝学所章程折(附章程)(1911年1月26日)[A].朱有瓛.中国近代学制史料(第二辑上册)[C].上海：华东师范大学出版社，1987.

[6]　出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏考察各国学务择要上陈折(1906年8月26日)[A].故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(下册)[C].北京：中华书局，1979.

[7]　学部奏改订劝学所章程折(附章程)(1911年1月26日)[A].朱有瓛.中国近代学制史料(第二辑上册)[C].上海：华东师范大学出版社，1987.

[8]　赵利栋.新政、教育与地方社会的变迁——以1904年无锡毁学案为中心[A].中国社会科学院近代史研究所.中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛(2005年卷)[C].北京：社科文献出版社，2006.

[9]　学部、政务处奏请裁学政设提学使司折(1906年4月2日)[A].朱有瓛.中国近代学制史料(第二辑上册)[C].上海：华东师范大学出版社，1987.

[10]　奏定劝学所章程(1906年5月15日)[A].朱有瓛.中国近代学制史料(第二辑上册)[C].上海：华东师范大学出版社，1987.

[11]　刘大鹏.退想斋日记[M].太原：山西人民出版社，1990.

[责任编辑　高小立]

LI Jian-ping1, YANG Xu2

(1. Department of History, Peking University, Beijing 100871, China;2. Tianjin Academy of Education, Tianjin 300191, China)

Abstract:Under the influence of political reform, the modern educational administration is formed by the end of Qing dynasty as a milestone of educational system in China. It has replaced the traditional educational system by combining advisory, supervision, training, administrative decision-making and implementation. The key is the distribution of the central and local powers, whose essence is the combination of modern and traditional wisdoms and helps keep the balance of the administrative power between officials and authority. The process is also the process during which students in schools continually gain more attention and scholars are selected through imperial examination that is gradually marginalized.

Key words:late Qing dynasty; educational administration system; modernization; history

收稿日期：2016-06-07

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“一体化：中国现代教育的形成”(11YJA880048)

作者简介：李剑萍(1969—)，男，山东青岛人，博士，教授，博士生导师，主要从事教育史、高等教育学研究；

中图分类号：G519

文献标识码：A

文章编号：1009-413X(2016)04-0016-07

DOI:10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2016.04.003

杨　旭(1974—)，女，北京人，副研究员，主要从事教育史、高等教育学研究。