可持续城市设计：冲突视野下的本土治理策略

2023-08-29 理论教育版权反馈

【摘要】：首先，“后世博”时代具有的是政府主导下对低碳环境科技的大规模示范应用而衍生出来的一种政治经济态势。此外，上海世博会还关注于如何将自身所担负的战略责任转换为实际的可持续发展成效，凸显制度性、协同型的动力建构。

事实上，无论是城市日常的规划建设，还是像世博会这样的重大事件，在实践推进过程中所面临的冲突现象与问题核心，绝非仅仅是物质空间上的塑造与建构，背后所反映出的是在转型期政治、经济和社会结构方面存在的深刻矛盾。在现实中，城市拓展及更新模式以利益为先导，建设时序必然受成本和收益所决定。随着城市空间的快速拓展，城市边缘地区的总长度和总面积往往不断扩大，土地级差效应在中心城区不再明显，城市更新动力机制也将越来越多地丧失活力。2010世博会建设开发的最初，这种发展困境尤其突出。而世博会建设通过政府投资土地储备的方式将原有城市功能整体搬迁，将城市的更新和世博会的举办紧密结合起来考虑，则使一种内在的可持续性得以运营，促使世博会成为城市自身更新进程的助力及动力。无论如何，对上海的未来发展而言，世博会的7 300万观众和过去9年里借助世博会实现的大规模拆迁和交通建设，以及由此对上海GDP的拉动已成往事。带着对未来发展图景的憧憬、畅想，乃至疑惑，如何把世博会综合展示的先进理念与上海未来城市的发展转型相结合，如何在城市未来的建设中充分发挥设施载体、科技元素、管理运营机制的多元效应，并渗透到未来城市的创新发展中，则构成了“后世博”时代具有重要战略意义的重要任务。

首先，“后世博”时代具有的是政府主导下对低碳环境科技的大规模示范应用而衍生出来的一种政治经济态势。这种效应的力度和强度亟须转化为一种安全化、政治化的长效机制，来对有益模式进行延续和扩展。无论是财政拨出与支撑，还是重大工程项目的推进、核心政策的制定，当前在我国，尤其是上海这样的特大城市，政治引领的方向、顶层设计的考量显然构成了必不可少的，甚至是起决定作用的施动因素。其次，上海世博会运作过程中全面贯彻的先进理念得以有机会逐步融合进城市的发展思路之中，以一种理念型、创新性的建构为城市发展加入新的助推力。再者，其选址、规划、设计和运营以及后续利用等都试图展现的是，以最少的资源消耗，保障良好的城市生态环境，取得经济繁荣的以绿色产业为支撑的绿色经济发展方向，并实际成为许多企业寻求转型最好的试验场和企业绿色发展的示范地。

这些都是城市发展变革的一种转型化、技术性动力的重要表现。此外，上海世博会还关注于如何将自身所担负的战略责任转换为实际的可持续发展成效，凸显制度性、协同型的动力建构。同时，任何长效机制建设都离不开人的参与。上海世博会虽然通过系列实践活动的开展融入政治系统和日常百姓生活，取得了良好成效。虽然其对社会中间组织的培养、制度化参与的总体水平仍待提升，而基于环境领域制度化的参与仍然局限于顾问、专家、学者和咨询机构，反映普通群众心声的环境信访、环境治理机制等在世博会期间也基本没有出现。正在推进中的实践却也反映出，如果“世博遗产”真正实现了与民众的持续交流，而且也确实推动城市管理者更加注重环境，更加注重培育、保障与互动机制的建构，那么“世博会就使城市慢慢具备了某种生命特质，世博会环境效应也就不会局限于上海一地、一域，而是逐步跨出国门成为全球共同的知识财富”（张仲礼，2011）。

正是基于对上述“后世博”时代城市发展变革的动力机制的分析，同时结合对上海住房、安全与健康等生活质量意涵的冲突考察，面向促进公权制衡与政策调控的公共利益维护远景，并关注城市建设发展过程中空间的文化嬗变——联结居住模式与消费图景，以及强调关涉参与、公正与整合的社会公允性准则的建构，本书试图从城市运营与社会管理的综合视角，思考本土治理促进社会和谐的社会行动策略可能，探寻其与可持续城市设计内在的关联与作用机制。

第一，“后世博”时代城市管理模式转变的楔入机制。“后世博”时代上海的城市发展，可以借由上述总结的动力因素激发和衍生，来修正传统城市在发展过程中存在的不足，思考和分析城市如何借由当前的现实境遇，进行科学发展和有效治理：

（1）积极培育治理主体，促进多元共治^[6]。注重公众的反响和反映，而非以上层权力和利益考核为导向；从培育热心公众和社会群体起步，吸引更多市场性组织和社会自组织参与共同治理；同时强调政府职能的转变、管理体系的创新，以在转型过程中实现一种治理模式的转变。

（2）健全冲突调节机制，强化利益整合。当面临现实发展中的利益分化，那些影响人们生活质量和社会再生产能力并具有显著外部性特征的社会性公共要素，往往成为城市管理实现社会基本保障和整体利益协调的重要工具，同时促使政府与规划设计手段在作为公共权力行动时必须更深层次地考量城市建设发展过程中所隐含的合法性、合理性问题，健全公权约束机制，着力调节社会矛盾、促进社会保障和福利供给——上海当前所着重建构的住房保障体系、公共服务体系等的建设，实际也都反映出这样的建构指向。

（3）有效组织公众参与，完善制度保障。其中的关键则离不开将政府作为推动转变的保障力量，促进法律制定、城市规划和设施建设、社会力量多方参与改革的制度建设，均需要在发展中把握有利时机和优势资源，以更为积极、多元化地组织和推进。

（4）探索跨界组织管理，加强联动合作。世博会的“安全化”属性促使不同的行为主体为确保其妥善运营而不得不聚焦目标、促进制度化沟通渠道的形成，以降低协调成本；这也促使政府的环境责任被上升到极高的程度，有利于舆论和环境执法条件的提升，推动区域环境治理一体化。

（5）依托公共政策突破，探索综合改革。促进和谐社会建构的核心内容的实现，需要政府作为城市规划的组织者，建立起开放包容的决策体系及协调合作的实施机制，制定长期稳定的、多层次的、动态连续的规划安排与设计引导。特别需要指出的是，达成可持续环境效应的关键仍离不开社会大众，由此，在技术知识扩散和政策制定中，技术专家如何有效地将隐性的专业知识转化为显性的大众知识就显得极为关键。这也需要公共政策的积极引导，促进现实实践中先进理念与行动方式由点向线、由线向面的扩散，并逐渐演变为一种社会公允的准则体系与行动框架。

第二，“后世博”时代新型社会管理格局的建构机制。上海要在2020年基本建成“四个中心”和实现“四个率先”，这表明上海的经济社会将在全球化和信息化背景下快速转型，城市化、工业化和市场化同时也将进入复杂交错的进程，上海的开放性和流动性因此会进一步提高。在此背景下，如何以新思路探索适合上海城市自身的新型管理格局的问题就变得越来越重要。城市公共管理亟须在城市发展的整体性、系统化的层面上进行全局控制，需要建立整个城市层面的、能统一协调和灵活应对各种社会需求变化和突出问题的社会服务网络。

（1）契约治理、城乡一体的公共服务体系建构。在公共管理领域社会化的背景下，在治理中心多元化的基础上，结合公共管理领域的市场化与引入竞争机制的趋势，通过契约安排形成一种能够使公共管理参与者谋取利益、强调效率和法治的治理机制，有利于在此之上构建以信任与互利为基础的多力合作与互动的治理协调网络体系，促进住房保障制度、医疗卫生体系等的完善，促进有效治理的达成。

（2）创新社会组织发展，激发本土内生活力。总的来看，上海社会事业领域的改革仍然相对滞后于经济发展。发达国家大城市在社会管理思路上的转变值得借鉴，即促进公共服务社会化，合理激活社会力量参与公共服务供给、激活市场，促进“复合治理”的实现。其中的重点在于，通过业务合同出租的方式，私营部门得以在政府鼓励下进入公共服务领域，并借由公共资源的渗透，引导社会力量提供公益服务。

（3）鼓励公众参与管理，拓宽利益表达渠道。应强调法律、行政、经济、社会等多种手段的运用来彰显社会利益的表达，促成协商对话；尤其是完善信访制度、听证制度等利益表达机制，疏通社会矛盾调节的信息渠道，进行公众利益表达机制的创新。

（4）依托社会适宜技术，促进宜居建设保障。今天的环境质量问题和资源制约激发我们更深层次地思考技术问题，促使将技术上的是否“能为”与人们到底是否“应为”这一价值判断结合起来做最终取舍，进而选择“适宜技术”，并将技术问题与社会发展、政策体系等密切结合起来考虑。

（5）加强社会危机应对，强化合作及保障机制。实践证明，任何组织都无法对危机免疫，技术的不断更新、决策主体危机意识的淡薄以及公众主权意识的不断增强等，则为危机的演化和冲击力起到了推动作用。同时，必须认识到，危机一旦发生，往往牵涉众多部门。而我国当前的危机应对仍局限于以负责单项灾中的职能部门管理为主，管理分散，各自为政，往往无法有效进行联动反应，容易产生救灾应急中的法律义务不清、职能责任不明等状况。考虑到当前危机常态化的情况，有必要建立与社会上其他相关机构合作的有效机制，共同应对意外事件的发生。

总的来说，上海世博会具有社会转型时期发展的借鉴意义与现实作用。这实际反映了时代主题演绎下的一种历史必然，是一种趋势。一方面，上海所处的发展阶段要求进一步促进城市功能的完善，加快转变经济增长方式，加强社会管理和公共服务，深化改革创新；另一方面，国际经济形势的变化，以低碳经济为代表的新经济增长方式等，迫使上海必须紧跟潮流，才能在变革中占得先机。在这种趋势下，世博会起到了加速和催化的作用，并使政府力、市场力与社会力的共同作用得到了一定体现，这也代表着未来的城市治理模式核心的转变视野。上海的未来，势必还需更加强调人本需求、绿色环境、多元化的文化融合和层次化的功能协调，促进先进发展理念的社会适应，推动城市发展模式转型、城市功能突破提升、社会发展协调推进，并结合本土实际情况与文化特色，走出一条有中国特色、时代特征、上海特点的发展新路。表4.19对其间所体现出的对主要相关领域的冲突特征及影响进行了总结考察，表4.20则对上海本土治理冲突应对的具体化策略进行了汇总列举。

表4.19　上海本土治理冲突应对的社会行动策略分析

pagenumber_ebook=241,pagenumber_book=231