乡镇财政特点与作用：制度运行与政策改革研究

2023-08-15 理论教育版权反馈

【摘要】：在我国中央只是管理到省这一级、省以下由本省自主决定其财政制度的情况下，乡镇财政制度的安排呈现出明显的多样性。乡镇财政赤字和债务的普遍存在对县乡经济的发展形成了严重的障碍。因此，乡镇财政的地位和作用是极其重要的。从乡镇财政职能作用主要体现在以下四个方面。全乡镇财政收入任务年年超额完成，乡镇一级财力年年有所增长。

（一）乡镇财政的特点

1.乡镇财政在国家财政活动中的重要性

在我国的公共支出中，大约有70%发生在地方政府（省、市、县和乡镇），其中又有55%以上的公共支出发生在省以下政府。尽管各省的数据有所差异，但在所有的省政府中，乡镇级政府最为重要，占地方政府支出的1/3或更高。如果把乡镇合计起来考察，两者大约支配了地方政府支出的一半。

2.乡镇财政对本地公众的意义

由乡镇政府提供的主要产品或服务，如教育、卫生、交通、公共安全、公共基础设施和社会服务，都是对居民日常生活最有影响的那些事务，因此，从这一点上讲，乡镇财政与人们的利益关系更加密切和接近。

3.乡镇财政的特殊性

由于各个地方之间的差别性和相互间的易流动性，许多经济问题的分析在乡镇这一层面上与县级、市级、省级、中央层面上有很大区别。因此，对乡镇财政的职责、制度、运行等必须作专门的研究。

4.乡镇财政发展的不平衡性

中国省份间发展的不平衡已非常突出，既有发展较好的大城市和沿海地区的乡镇，也有经济十分落后的中西部省份乡镇。如广东省国内生产总值是甘肃、青海等省份的36倍以上，与其邻居省份如江西、安徽和湖南相比，也在2～4倍（2001《中国统计年鉴》）。不仅省际如此，在省之内的县乡之间以及不同省份之间的乡镇之间，其差别性也十分明显。既有工商业十分发达的乡镇，拥有上亿的财政收入规模，也有财源单一、主要依赖农业的农业乡镇，财政收入规模不足千万。县乡之间经济发展、财政收入规模和结构的不平衡性由此可见一斑。

5.乡镇财政制度安排的多样性和地方的创新性

乡镇财政作为基层财政，一方面要有效地执行上级财政制定的政策和制度，换句话说，上级财政的政策和制度只有通过基层财政贯彻下去才会真正发挥作用；另一方面，上级制定的政策和制度很可能是粗线条的，乡镇财政与当地民众距离最近，在具体执行过程中必须根据当地实际进行适应性和具体化调整。在我国中央只是管理到省这一级、省以下由本省自主决定其财政制度的情况下，乡镇财政制度的安排呈现出明显的多样性。

与居民距离最近的优势也使县乡政府和财政的试验及创新活动能够得以开展。很多制度和政策的出台，都是由某地方政府先行提出，并进行大胆试验，取得经验后再在全国推广。

6.乡镇财政赤字、债务的严重性

由于缺乏全国范围的清查结果，目前关于地方财政赤字和债务的统计缺乏准确数据据统计，全国县财政发生赤字的达一半以上。另据专家估计，当前我国乡镇财政负债的保守数字约在2 000亿元。乡镇财政赤字和债务的普遍存在对县乡经济的发展形成了严重的障碍。

（二）乡镇财政的作用

乡镇时政机关，一方面，它是国家财政体系中最基层的部分，乡镇财政工作的状况如何，在相当程度上反映了整个乡镇经济、社会工作的效果，国家的财政收支任务的完成要依靠地方财政，地方时政工作状况影响到国家财政收支平衡；对企业、行政事业单位的财务、国有资产、预算外资金和悦收管理等，都要由基层财政承担，管理水平的高低直接关系到国家财政作用的发挥；中央制定的财政法规和政策，也要靠地方财政去贯彻执行、检查监督和管理。另一方面，它又是乡镇政府的职能部门，要为地方的经济建设和社会发展服务，是基层政权组织和地方政府实现其职能的物质基础，乡镇在很大程度上受到财政状况的制约；它又是地方经济和社会发展的分配主管部门，进行财力的综合平衡，直接关系到地方经济和社会事业的发展以及人民生活的改善；它还是政府管理经济的综合管理部门，乡镇财政部门的工作反映了这个地区的经济运行状况和管理水平。因此，乡镇财政的地位和作用是极其重要的。

从乡镇财政职能作用主要体现在以下四个方面。

第一，积极开辟财源，为国家和地方增加财政收入。组织和管理国家预算内收支，完成上级财政核定的乡镇总预算收支任务和上级下达的财政任务，是乡镇财政所最重要的职责。从1988年起，上级政府对乡镇实行“核定收支基数，递增包干土交”的财政体制以后，乡镇领导十分关心财政状况，把乡镇财政工作的重点放到培植财源土，政策导向增加财源。一是把税收与考核挂起钩来，鼓励把资金投在本乡镇扩大再生产上，把税收纳进乡镇财政的收入范围；二是奖励税源大户，对税收名列全乡镇前三名的实业公司，设立专项奖励，鼓励增加财源；三是对税收收入比上年增加的重点骨干企业，给予财政返回的优惠。这样，既调动了投资者的积极性，又调动了经管者的积极性；既调动了乡镇政府的积极性，又调动了企业的积极性，形成了上下共同关心财政收入的氛围。实行财政包干的第一年，就完成收入954万元，到1995年，完成收入6 608万元，列为全国千万元时政大乡镇的第61位。从1988年到1995年的8年中，共完成乡镇财政预算内收入21 765.24万元，其中，上缴财政收入13 330.89万元，乡镇一级财政收入8 434.35万元。全乡镇财政收入任务年年超额完成，乡镇一级财力年年有所增长。

第二，合理分配资金，促进了农村经济和各项事业的发展。筹集资金，分配和供应资金是财政分配作用的两个方面。我们注意资金的合理分配，把有限的乡财力用到最需要的地方，保证重点，照顾一般，以经济和教育为重点。充分体现以教育为本、教育优先的原则，确保“三个增长”。教育事业费的增长高于财政收入的增长，预算内教育经费和公用经费比上年增长，1994—1996年的教育经费预算比财政收入增长均提高10个百分点以上，预算内教育经费和公用经费比上年均增长10个百分点以上，三年拨出专项经费150万元，用于改善办学条件，使学校面貌焕然一新，极大地激励了师生教学的积极性，学校的教学质量得到明显提高。此外，乡财政还支持了农村城市化建设，大力改善农村的路、水、电、通讯等条件。

第三，增强综合实力，乡政权建设得到加强。乡政府建立以后，事权和财权得到统一，使乡政府可以统筹安排乡财政的各项资金，行使政治职能和经济职能有了必要的财力保障。财政支出安排上加大了三个力度，加大了乡重点建设项目投资的力度，加大了地区城市化建设投资的力度，加大了乡管学校硬件建设投资的力度，全乡的经济建设和社会各项事业都取得了较好成绩。同时，全乡社会稳定，群情振奋，精神文明建设也取得新的成就。

基于乡镇财政在经济建设和社会各项事业中发挥的作用，因此，引起了各级政府和财政部门的重视，尤其是得到乡镇人民政府的重视，乡镇政府的第一把手亲自抓管乡镇财政工作，被视为乡镇人民政府的重要职能部门，支持乡镇财政所行使职能，做好工作，乡镇财政所的地位日益提高。

第四，综合管理经济，为政府当家理财。财政是综合管理部门，又是宏观调控部门，涉及经济和社会各个领域，每一笔资金都体现了政府的行为，为了使政府的财力得到有效集中使用，乡财政要责无旁贷地负起理财的作用。我们把编制预算作为乡财政一项十分重要的工作。在编制预算过程中，注意做到三个性：可行性、严肃性、真实性。在编制预算时，把预算单位、部门的需要和财力的可能结合起来，体现了编制预算的可行性；预算经人代会批准后严格遵守，成为大家共同的自觉行为，体现了执行预算的严肃性；由于编制预算上下结合，执行预算了如指掌，保证了决算内容的真实性。这样做的结果使财政收支年年有结余。

乡镇财政的职责是管好用好各项财政资金。一方面确保资金的安全和有效使用，另一方面要千方百计使资金得到增值。我们在用活存量资金，加快资金有效周转，扩大资金融通总量，拓展资全保值增值途径等方面，充分发挥了财政的调节作用。在财力许可的情况下，每年预算安排一块财政周转金，逐步做大财政积累资金。同时，用活间隙资金，寻觅资金增值的可靠途径，使间隙资金得到有效增值。去年仅资金占用费收入就得500多万元，使乡财政资金得到最大限度的增值。

在实际工作中，我们注意做到生财有道，聚财有度，用财有效，理财有方。生财有道，要支持和促进生产要素的有效组合，保护稳定的财源，拓展新兴的财源，聚财有度：要讲辩证法，取之于民，用之于民，取之合理，用之得当，形成取与予的良性循环，用财有效，要量入为出，量力而行，艰苦奋斗，厉行节约，少花钱多办事、办好事，理财有方，要有规矩，遵章宁法，既要搞活又要守纪，既要监督又要服务，管理就是服务，为经济服务、为基层服务、为群众服务。

乡镇财政特点与作用：制度运行与政策改革研究

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