科技规划目标管理与评估机制

2023-08-05 理论教育版权反馈

【摘要】：从实践来看，日本的《科技基本计划》、美国的政府绩效管理、欧盟的《欧洲2020战略》在实施过程中都十分重视对目标管理机制的保障，采取了多种针对性的配套措施。最高层领导对发展规划目标管理的身体力行和深度参与，无疑能够把这两个“自上而下”的过程有机地融合在一起。另外，科技规划目标管理机制的有效落实还需要相应的外部

正如德鲁克（1954）所言：目标管理必须投注大量心力，并需要特殊工具，因为管理者并不会自动自发地追求共同的目标。因此，为了保障目标管理机制的顺利运行，还需要建立若干方面的配套措施。从实践来看，日本的《科技基本计划》、美国的政府绩效管理、欧盟的《欧洲2020战略》在实施过程中都十分重视对目标管理机制的保障，采取了多种针对性的配套措施。一般来说，推行科技规划的目标管理需要建立与之配套的以下保障机制。

（1）最高层领导的参与机制

Aplin和Schoderbek（1976）曾对美国联邦政府部门引入目标管理的情况进行了调查，总结出了影响目标管理成功实施的4个主要因素：①目标设定过程所影响的下属数量；②反馈的相关性；③最高层目标的设定；④最高层领导对目标管理的支持。Odiorne（1976）经过研究后也指出，无论是在公共部门还是私营部门，最高层领导参与不足都是导致目标管理失败的一个关键性原因。另外关于目标管理的多项研究均表明，最高层领导对目标管理的参与程度越深，目标管理实施的效果和成功的概率也会越大。

在本论著研究的3个典型案例中，最高层领导都不同程度地参与了规划目标的设定环节。在美国，联邦政府优先目标（即国家层面的规划目标）由总统亲自参与制定并列入《总统管理议程》；在日本，五年科技规划目标由首相担任议长的综合科学技术创新会议制定；在欧盟，《里斯本战略》《欧洲2020战略》中的战略规划目标均由各成员国首脑组成的欧洲理事会讨论确定。

如果最高层领导经常与高级管理人员讨论最高层的组织目标的设置、实现的进展等，那么高级管理人员也会更多地与下属讨论本部门所负责的目标的设置、实现的进展等，这样通过“一级带一级”，也就促进了最高层组织目标的顺利执行与落实。从这种意义上来说，目标管理是一个“自上而下”逐层渗透的过程。我国发展规划（包括科技规划）的实施也是一个“自上而下”通过规划体系逐层落实的过程。最高层领导对发展规划目标管理的身体力行和深度参与，无疑能够把这两个“自上而下”的过程有机地融合在一起。

（2）目标的责任分工机制

没有责任就没有压力，如果没有明确的目标责任归属，规划的执行就会不可避免地陷入无动于衷、推诿扯皮、交叉重复、混乱低效等境地。因此必须要明确各类目标的责任机构和责任人。

如美国《绩效现代法案》明确要求，每类绩效目标都要确定明确的目标负责人。从最顶层的联邦政府优先目标开始，每个目标都确定了负责人；将联邦政府优先目标分解到每个年度的联邦政府年度绩效目标后，也要确定一名政府领导官员负责协调各方努力，实现该目标；除在每个联邦机构设立首席运行官和绩效改进官外，每个机构的优先目标也都要确定一名官员担任目标负责人（Goal leader）。日本第3期《科技基本计划》的配套实施文件《各领域推进战略》则为273个重点研发课题的研发目标和成果目标逐一确定了牵头负责部门。只有责任到单位、责任到人，才能确保各级目标得到积极有效的落实和推动，才能使基于目标管理的规划执行体系顺畅地运转。

需要补充说明的是，在对目标进行责任分工、明确责任归属之前，目标应该是具体、明确和可考核的，即符合“SMART”原则。否则，含糊、笼统的目标即便明确了责任部门、责任人，也会由于无法考核导致难以问责，最终使责任分工形同虚设。

（3）细化文件的配套制定机制

科技规划涉及面广、实施周期长，但规划文本的篇幅毕竟有限，因此需要制定相关的配套文件辅助细化科技规划的实施。根据国内外的实践经验，一般可以从内容和时间两个维度进行细化。

在内容维度上，一般可针对规划确定的重点领域、方向、重大项目等制定专门的配套实施文件。如日本第2期、第3期《科技基本计划》针对遴选确定的8个重点领域，分别制定了配套实施的“各领域推进战略”。通过“各领域推进战略”详细地确定了各个领域的重点方向、研发目标和推进策略。

在时间维度上，为便于各类规划执行主体在每年年初即能明确执行时的重点和方向，一般根据形势发展变化，制定年度的规划实施计划，将科技发展规划的目标内容细化到各个年度。如日本第5期《科技基本计划》要求根据最新的经济社会形势变化制订每个年度的实施计划（《综合科学技术创新战略》），依照基本计划中的规划目标和任务确立年度目标和任务。美国《绩效现代法案》也要求根据联邦政府优先目标制订各年度的联邦政府绩效计划。《欧洲2020战略》要求各成员国每年根据五大头条目标和欧洲理事会每年春季形成的战略政策指导意见，制订本国的国家改革计划、稳定和趋同计划。

制定落实科技规划的配套执行文件，在内容上，能够进一步明确规划有关目标任务的要求，从容地对有关目标任务进行细化部署，增强规划实施的可操作性，从而使各级各类规划执行主体更易于执行落实规划，以及更加精准地决策施策；在时间上，也有利于规划制定者根据经济社会和科技创新发展的最新动态，更加灵活、科学地细化科技规划中的各项目标任务，对陈旧过时、已不符合经济社会发展需求的有关内容及时进行动态调整。

（4）统筹协调和监督检查机制

科技规划的实施涉及方方面面，因此需要常设一个层级较高、能够对规划组织实施进行统筹协调和督导的机构。在美国，这一机构是总统预算管理办公室；在日本，是首相作为议长的综合科学技术创新会议；在欧盟，则是欧盟的常设执行机构——欧盟委员会。新中国建设初期制定的“十二年科技规划”在实施时保留了规划制定时成立的科学规划委员会（由聂荣臻担任党组书记），负责监督检查科技规划的实施，汇总平衡各个系统的科研计划，为保障“十二年科技规划”成功实施发挥了重要作用。

总体而言，这个统筹协调和督导机构需要超脱部门利益、从国家整体利益的更高站位出发，对规划的组织实施和目标管理进行统筹协调和监督指导，如：明确规划目标的分配和责任归属，确保目标分配的科学性与均衡性；制定有关工作要求和规范，对各部门落实规划目标任务的进度进行督导；对各部门的自评价报告和结果进行审核，督促各部门改进和加快推进未按期实现目标任务的组织实施；对跨部门的计划/政策、有关事项等进行组织协调和监督评估等。

另外，科技规划目标管理机制的有效落实还需要相应的外部监管机制予以保障。像《里斯本战略》那样采用“开放式协调法”的软性治理模式，一厢情愿地希望依靠各类规划执行主体的“自觉”来落实规划目标，很可能会使规划的组织实施遭遇失败。从实践来看，外部的监管机构一般主要为立法机构和审计监察机构。立法机构一般作为最高权力机关，能够对国家规划政策的实施与评估发挥有力的监管作用。如，美国《绩效现代法案》要求总统预算管理办公室（OMB）在制定联邦政府优先目标时、每个部门机构在制定本部门机构的战略规划时，都应征询国会的意见并说明意见的采纳情况；每年预算管理办公室要将其检查评估后认定的各部门机构未实现的年度绩效目标，专门报告给参、众两院。美国政府问责局（GAO）根据《绩效现代法案》要求，会定期对总统预算管理办公室、联邦政府各部门机构落实《绩效现代法案》要求的情况进行评估，并针对查找出的问题提出整改建议措施。

（5）信息公开机制

阳光是最好的“防腐剂”。在实践中，日本、美国、欧盟都十分注重相关信息的公开，其中以美国的做法最为典型。美国按照《绩效现代法案》要求，建立了专门的联邦政府绩效网站（www.performance.gov），联邦政府优先目标及各机构战略规划目标、优先目标的相关信息都能在该网站查阅。日本《科技基本计划》、欧盟《欧洲2020战略》的各项目标及其责任归属等信息也都能在网上查阅。

可见，在科技规划的制定与组织实施过程中开展目标管理需要坚持和推进信息公开。不仅规划的目标分解、责任分工要公开，各计划/政策、项目/措施在立项和出台时，其对规划目标的支撑贡献信息也要公开，以接受社会公众、广大科研人员的监督。这样既有利于保障目标分解、责任分工以及计划/政策、项目/措施对规划目标的支撑贡献关系的真实性、完整性和科学性，也有利于社会公众和科技界了解科技规划的执行落实情况，并根据相关任务分工对各部门的履职尽责情况进行监督，根据计划/政策、项目/措施对规划目标的支撑贡献关系，对有关计划/政策、项目/措施的最终实施绩效以及对规划目标的最终支撑贡献作用进行监督。

科技规划目标管理与评估机制

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