本土追问：行政司法建议生长机理的探寻与外域镜鉴

2023-07-18 理论教育版权反馈

【摘要】：（一）本土探寻对于行政司法建议发展过程中的困境，一方面需要直面的勇气，另一方面需要清晰纠偏的方向，对其生长机理的探寻有助于正确方向的厘定。但并不意味着行政机关必须采纳咨询意见。最高行政法院在每年向总统提出的报告中，可以反映不执行裁决或其他决定的情况。

（一）本土探寻

对于行政司法建议发展过程中的困境，一方面需要直面的勇气，另一方面需要清晰纠偏的方向，对其生长机理的探寻有助于正确方向的厘定。

1.多元化解行政纠纷的现实需求

社会转型时期，各种矛盾交错、不同群体间利益冲突加剧，对行政诉讼实质化解行政纠纷的功能需求更迫切。回归司法实践，我国行政纠纷出现两个新动向：一是某些行政纠纷虽然发生于个别主体与特定行政机关之间，但背后往往隐含着某个群体与政府的对抗，如因房屋拆迁、土地征收而引发的行政纠纷就隐含着失地农民和拆迁户群体与政府的对抗。类似纠纷如不能及时、有效化解，可能诱发群体性事件；二是大量行政案件涉及民生保障，如不能妥善化解，不仅会加剧处于弱势地位的行政相对人的困境，而且还会形成新的影响社会稳定的因素。司法建议的灵活运用，不仅能够弥补行政判决方式的不足，而且还能够站在推动社会进步的角度，凝聚两边情绪汇聚合力，推动问题的实质化解。^[114]

2.提升司法权地位的有益选择

“强行政弱司法”的长期存在，不断挤压着司法权空间，行政判决虽能“定纷”，但未必能“止争”。同时，随着法治进程推进，权力之间的沟通合作成为法治社会对效率的要求，司法机关也在寻求能将法治精神注入傲慢行政体系中的方法，良性互动机制迎合了此需求。建议型司法抑或是自治型司法的认知，都无法改变法院已嵌入司法国情和司法体系的现状，法院注定无法超然于审判过程中发现的问题。通过智慧地输送针对性的行政司法建议，以建议和提供服务的方式参与进来，引领后者不断迈向依法行政、规范行政的彼岸，^[115]已成为法院争取社会治理过程中更多话语权、防止边缘化的有益选择。

（二）域外镜鉴

司法建议制度虽是我国司法制度“独有的风景”，但基于行政诉讼法中固有的舶来品因子，域外发挥类似司法建议作用的咨询制度、司法审查制度视角的引入，有助于提供更开阔视野。

1.法国：最高行政法院的咨询制度

法国的最高行政法院不仅是最高行政审判机关，而且承担政府咨询机关职能。其《宪法》第三十八条规定，政府依议会授权，以法令形式规定属于法律范围内的事务，必须咨询最高行政法院意见。但并不意味着行政机关必须采纳咨询意见。为寻求司法与行政之间的平衡，法国要求行政机关不执行行政法院的合理建议时，最高行政法院副院长，或者诉讼组组长可以某种适当方式提起行政机关的注意，要求行政机关说明打算采取何种措施。最高行政法院在每年向总统提出的报告中，可以反映不执行裁决或其他决定的情况。^[116]

2.英国：检察官咨询制度

除了公诉人员身份，英国的检察官还承担着政府法律顾问的角色。《部长规则》列举了政府应咨询检察官意见的两类情形：一是政府关于政治、外交方面的法律咨询；二是各部法律顾问就立法、行政行为所产生的法律困惑。^[117]虽然咨询路径有别，最终“我只在这里帮助你”，同归于将各部关心的法律问题交付内阁予以审定，从而折射出该制度在英国的“柔”性本质。

3.美国：联邦咨询委员会制度

在行政决策过程中征求政府以外人士意见的传统，可以追溯至美国成立之时。这一良好传统经发展逐渐形成了固定的咨询机关即联邦咨询委员会，并于1972 年颁布《联邦咨询委员会法》。委员会作用概括为：第一，架构行政机关与外界人士的沟通桥梁，推动行政活动更有效开展；第二，咨询委员会的专业性意见，有助于提高行政机关科学管理水平；第三，持续稳定的意见交流与思想碰撞，有助于开阔行政机关视野，累积社会管理经验。

为确保咨询委员会的运行实效，美国确立了指引规范：一是制定统一的设立和运行指导原则；二是实施公开原则。不仅要求会议向公众开放，而且公开相关文件，明确“公众有权查阅咨询委员会的记录、报告、草案、研究或其他文件，并在缴纳复制费用以后，可得到文件的复制品。”^[118]

4.启示

管窥域外两大法系的咨询制度，可为我国行政司法建议的成长带来启迪与思考。①提出的条件：及时提出，当提则提，避免该提不提错失良机。明确列举对审判执行工作发生问题提出司法建议的情形，强化规范引导；^[119]②柔与刚的并存：行政机关没有必须采纳司法建议的义务，但法院可将行政机关反馈或落实情况反馈给其上级行政机关或报告其他有权部门，强化监督增加实效；③运行体系的完善：从格式规范、撰写、签发到沟通、反馈，确立一系列程序指引与实体规范指导；④公开原则的实施：咨询意见及相关文件、资料一应向公众开放，以公开倒逼依法行政。

本土追问：行政司法建议生长机理的探寻与外域镜鉴

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