中国城市钱袋子的权力：全国38城调查结果揭示

2023-07-03 理论教育版权反馈

【摘要】：马骏林慕华城市政府的财政收入来自城市公民缴纳的税收以及其他规费。作为城市公民代议机构的人民代表大会及其常务委员会，享有宪法和法律赋予的预算监督权力。然而，在相当长一段时间，由于预算制度落后等原因，城市的人大及其常委会并未有效地行使这一权力。这一研究因此也未深入分析影响人大预算监督的因素。

马　骏　林慕华

城市政府的财政收入来自城市公民缴纳的税收以及其他规费。只有当人民的代表能为人民看好“钱袋子”，政府才真正是属于人民的。作为城市公民代议机构的人民代表大会（以下简称“人大”）及其常务委员会（以下简称“常委会”），享有宪法和法律赋予的预算监督权力。然而，在相当长一段时间，由于预算制度落后等原因，城市的人大及其常委会并未有效地行使这一权力。1999年预算改革，为加强人大预算监督创造了条件。经过十余年的预算改革，城市人大预算监督发展到什么程度？哪些因素影响着城市人大的预算监督？回答这些问题，无论是对于深化预算改革，还是进一步完善人大制度，都具有非常重要的意义。

近年来，已有研究者开始关注城市人大的预算监督。苟燕楠和王逸帅（2006）对33个市长的问卷调查和访谈发现，尽管预算改革以来人大参与预算决策的广度和深度都大大提高，但人大预算监督功能的现实效用仍存在很大的局限性，而且各地的差别较大。在这些城市，人大预算监督功能弱小的原因主要是：一是客观因素，例如立法机构预算审查监督人员素质不高，信息化程度较低，二是中国预算过程“强行政”的特征非常明显。^[2]然而，人大预算监督并非这一研究的重点。这一研究因此也未深入分析影响人大预算监督的因素。其他研究都以案例研究的方式研究了预算改革以来城市人大在预算过程中的角色和作用的变化及其差异性。马骏和於莉（2007）对中部某省会城市的单案例研究发现，该市人大在预算过程中的角色和作用并没有因为预算改革而出现根本性转变，人大在预算过程的影响仍然十分有限。^[3]赵早早（2007）对地级市政府本级项目支出预算过程的多案例研究则发现，地级市人大所扮演的角色并不完全相同，有的已经逐步增强对政府预算的监督力度，主动监督意识比较强，有的仍然主要依赖于市财政局的工作，主动参与意识十分欠缺。^[4]林慕华（2008）的案例研究描述了某省人大常委会如何利用预算改革提供的机会，充分利用现有资源，采取各种可行的行动，获取新的支持性资源，重新对自身在预算过程中的权力进行构建。^[5]於莉（2010）通过深入访谈以及对内部资料的解读，描述了两个城市人大常委会在预算过程中不同的行动选择，一个是“谨慎的观望者”，另一个则是“积极的行动者”。^[6]这些案例研究比较细致地勾画了预算改革以来城市人大及其常委会在预算过程中的行动选择与角色定位。但是，由于案例研究的局限，它们未能系统地评估预算改革以来城市人大预算监督的发展，也未分析影响市人大预算监督的因素。

本文将运用问卷调查的方法研究城市人大的预算监督及其影响因素。本文首先构建一个关于城市人大预算监督的理论框架，并形成若干理论假设。随后，通过对变量进行操作化，本文运用问卷调查方法研究城市人大的预算监督及其影响因素。本文的研究发现，随着预算改革的推进，城市人大预算监督的基本制度框架已经建立起来，一些城市的人大已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，但仍有相当一部分城市的人大预算监督有待加强。在预算监督的舞台上，政府的配合、人大对加强人大预算监督的阻力认知以及人大自身的组织能力，都对城市人大及其常委会能否扮演好预算监督角色有着显著的影响。这些发现对于未来人大预算监督改革的路径选择，具有重要的意义。

中国城市钱袋子的权力：全国38城调查结果揭示

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