水资源保护的管理措施

水资源质量下降的主要原因是人类活动形成的污染外加管理不善而造成。我国很多地方实行“堵河造地”“围湖造田”“移山填海”以开垦农田，导致江、河、湖、库面积日益缩小，水生生态破坏非常严重。由于缺乏统一规划和管理，有些河流，一方面被确定为饮用水水源地，另一方面又在上游附近兴建排污口;有的地方，在饮用水源湖、库大力开展旅游业，修建了许多别墅、疗养院和游乐场，许多污水、废物排入水体，造成严重污染。以上情况的发生，是人们对保护水资源的重要性认识不清所致。对造成的重大水质问题，主管部门应认真总结，引以为戒。因此，必须加强水资源保护意识，认真管理，确保水功能区水质目标的实现，为社会经济可持续发展服务。

5.5.4.1　水资源保护的管理体制

水资源管理体制是关于水资源管理中的组织结构、职责划分和管理制度的总称。随着人们对水资源客观性认识的深入，管理体制在逐步演变，但总的趋向是主要由人为控制逐步转向更加重视水的客观性，由水资源的分割管理转向水资源的统一管理，集中表现由行政区域管理为主转向以自然流域为单元，实现跨行政区的管理为主的体制和在城市实行取水、用水、排水全过程管理的城市水务局体制。

国外的水资源管理基本上反映了人们对水资源客观性的认识过程，并结合了各自国家的水资源特点。得到国际公认的发展趋势是水权的国家所有或公共所有和基于水权的国家对水资源实行统一管理。统一管理在流域层次上表现为实行流域管理为主的体制，在行政区域上实行以城市为单元的用水过程的统一管理即城市水务局体制，而这些管理体制无一例外都得到了法律的保证。在管理的手段上强调了多样性，除广泛进行制度建设外，在市场机制下采用经济手段保护公共的水资源。

1.美国田纳西河流域的管理

田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，长约1450km，流域面10.5万km2，涉及美国7个州。在实施田纳西河流域管理法之前，该河流域淤沙沉积，大多数有价值的矿物资源被盲目掠夺，土地严重荒漠化和风化，经常发生洪涝灾害，一些不受约束的企业和个人将田纳西盆地基本上变成了生态遭掠夺的乡间贫民窟。为了开发和保护田纳西河流域，美国总统罗斯福在推行促进国土开发的新政时期，将治理和开发该河流域作为其新政府的一项重点工程。于1933年颁布了《田纳西河流域管理局法》(简称TVA法)、成立了田纳西流域管理局(TVA)。该法就流域机构和机制问题做出了以下明确规定。

(1)建立具有管理执法能力的、权威的流域管理机构即田纳西河流域管理局(TVA)，明确规定其任务和职责。管理局是一个政府机构，其董事会成员由总统提名、国会任命，任期5年。要求董事会按照明确责任、提倡效率的原则建立管理局的组织体系，董事会可根据需要任命经理及其他组织机构成员。管理局负责田纳西河流域防洪、航运、灌溉等综合开发河治理，它设有多元化的决策机构。

(2)授予管理局很大的行政管理权力。一般而言，流域内的各级政府管理机构成立在先，而流域管理机构成立在后。因此，任何一个流域管理机构的职能都会与政府职能部门的权限有交叉，流域管理机构的效率往往取决于其独立于这些政府部门的程度。为了保障流域管理机构的有效运作，该法授予管理局一系列权力。例如，授予管理局根据全流域开发和管理宗旨修正或废除与该法有冲突的地方法规，并制定规章和条例;授权管理局可以进行土地的兼并与卖出、化肥的生产与销售、电力的输送与分销、植树造林等活动。授权管理局可以进行勘测和调查，为流域内自然、社会和经济的综合发展提出报告。根据该法授予管理局的独立自主权，管理局可以跨越一般的政治程序，直接向总统和国会汇报，从而避免了一般政治程序中常有的干扰。这种自主权使管理局能将其他政府部门的势力排除出该流域，从而确保其独立的不受干扰的权力。

(3)明确规定管理局与其他机构和私营部门的关系。该法规定，国家任何行政部门或独立机构及其所属官员、职员和雇员应协助并提供建议，使管理局能有效、顺利地行使职责。管理局依法负责经营管理整个流域的经济事务，负责对全流域的水利工程和环境治理进行统筹安排，该流域的7个州不得干涉。

由于有法律专门授权，使得田纳西河流域管理局能够根据本流域的资源状况、充分考虑开发工程所必须适应的长期发展要求，制定包括防洪、航运、发电、灌溉、农业生产、植树造林和环境保护等内容的综合性的长远开发方案。到20世纪50年代中期，已经实现对田纳西河及其支流的梯级开发，控制了洪涝，建成了巨大的航运网，实现了水资源利用率达90%的目标。同时对流域开展综合治理，结合水利工程大力植树造林，有计划地开采矿产并积极平整露天矿场，加强城市垃圾和工业废物处理，积极发展林业、保持水土、改良气候、改良土壤、美化环境、平衡生态，恢复了往日河流白帆点点的景象。在兴建水坝、水库、造林、养鱼、水土保持建设航运网的基础上，在山区建立了110个公园、24个野生动物管理区，较好地协调了产业经济发展与环境保护的关系。

实践证明，建立精简、有效、权力大、有独特运行机制的流域管理机构，是实现大河流域水资源有效保护的关键因素。这种管理模式的最大贡献是较好地解决了流域水资源的管理体制及其运行机制问题，从而对组织、协调田纳西河流的经济发展和环境保护起到了强有力的法律保障作用。

2.法国的流域管理

法国于1964年颁布了水法，组建起高效率的水资源管理系统，这个系统被誉为世界上比较好的水资源管理系统之一。而其最显著的特点就是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局。由于运用了这个管理系统，法国河流的生态状况有了显著的改善，甚至在人口特别密集的巴黎地区，饮用水源的质量也能满足现代的要求。

1992年，法国通过了新的水法，对原来的水资源管理系统进行了完善和补充。按照新的水法规定，水资源管理系统的总原则是:按流域划分管理单元，以经济杠杆为主要管理手段。以河流流域作为单元，按流域而不是按行政区进行管理，即将一个汇水面积和其所有相关河流作为一个复杂的物理、化学、地质、生物和社会法律的系统，把地表水和地下水作为统一实体实施管理;实行用水者付费、污染者则要付多几倍的费的原则，不仅排污者要付费，而且任何改变水系统状态(水量、水位改变，部分淹没，河床改变，水深改变等)者都要付费。

法国水资源集体管理的主要机构是流域委员会和水管理局，其任务是:调解和排除用水者和污染者之间真实存在的矛盾，保证从某水系合理取水;在保证任何居民和组织的用水权利不受损害的同时，保证别的需要用水者的权利;保持作为整个环境状态最主要调节者——水环境，以保证人类生活水平的提高和经济的发展;对水环境状态进行不断地研究。

流域委员会是“水的地方议会”，是流域内一切水问题立法者的“讲台”。它由用水者、政府、社会组织的代表以及对水问题科学技术内行的生态学家组成。例如，塞纳-诺曼底流域委员会由103人组成，其中，用水者代表40人，特选代表33人，权力机关(地方和国家)30人(通常是地方和外省官员，或流域内最主要城市的市长)。这样的委员会不是常设机构，而是为了做决策每年召集1～2次。流域委员会根据国家的政策决定区域的水政策。这种政策的目的是防止水资源枯竭，保护水不受污染，保持水环境与其他自然组分的平衡。经济杠杆是流域委员会主要的管理手段，流域委员会批准水管理局制定的地方水收费额和流域水资源管理计划。不论是地方行政当局，还是环境部和财政部，都不得干涉流域委员会的决定。

水管理局是流域委员会的执行机构，在法律上是独立机构。每个水管理局设有理事会，由居民、政府和用水者的代表以及水管理局专家组成。它基于对水系环境的物理和生态功能的保护，研究确立人与水的新关系。它的责任是关心流域内一切水流的状态、所有用水者的活动和保证水得到保护;使得流域内水文和水文地质条件的统一和协调;分析水环境状况的一切变异;组织在某一选定水系(河流、湖泊、含水层)采水的科学论证，维护全流域用水者的利益;深入了解水环境的状态及其生态功能。

3.荷兰的水管会

荷兰位于莱茵河、马斯河和斯海尔特三大河入海口，大部分地区是三角洲，全国近1/3的土地低于海平面，其中最低点鹿特丹以南，为-6.7m;1/2的土地仅高于海平面1m。“荷兰”意为“低地之国”。如果没有堤坝的防护，荷兰国土的65%将被淹没。为了生存和发展，荷兰人非常重视水利并积累了丰富的治水、用水经验。荷兰拥有较先进的水利科学技术，如排水、河道管理、滩涂利用、盐碱地治理、水质监测、筑坝技术、淤沙治理、环保和生物技术等，尤其是南部三角洲工程技术复杂，施工艰难，是世界著名的超级水利工程之一。

荷兰政府设置的中央水利管理机构——交通水利部历来是政府最重要的部门之一。交通水利部负责国家防洪政策、水利规划和工程建设，并在环保部和农业部设有协调委员会，分别协调与这两个部门在水质管理、环保和保护自然条件方面的合作。此外，荷兰在城镇(主要是在县市一级)还设有受政府指导、经济上独立的水利部门，即“水利管理委员会”(water board)，其主要职责包括了防洪、水量管理、水质管理污水处理和依法收费(税)，它在水利建设和管理中发挥着重大作用。

4.以色列的水管理

以色列是世界上众所周知的贫水国家，但其通过在国家范围内实行水资源的统一管理与调配，依据《水法》赋予的权力实施用水配额制度，重视研制、生产和应用新的节水设备等措施，探索出了一条解决水资源紧缺的成功之路。

在以色列建国初期，水就被认为是国家珍贵的资源，考虑到半数以上的国土为干旱和沙漠地区，水被确立为国有化资源，归政府所有和控制。为了给予政府控制水资源开发利用的权力，以色列于1959年颁布实施了《水法》。该法构筑了以色列全部灌溉发展的框架，并阐明:以色列的水资源是公共财产，由国家控制，用于满足公民的需要和国家的发展。一个人拥有土地的产权，但并不拥有位于其土地上或通过其土地境内的水资源的权利。

为了实现水资源的国家范围内的统一调配和系统管理以及运行的灵活方便，使水从多水的北部地区输送到缺水的南部地区或在地区间互相输送，并实行地面水和地下水的联合运用，以色列对水资源进行总体规划，将所有水资源考虑为一个综合系统，建立国家输水工程。该工程每年将约4亿m3的水量，由低于平均海平面210m的基内雷特湖提升到海拔152m的高程，然后自流到海滨平原。各地的地下水井也与国家输水工程联网，由国家输水工程进行统一调配。输水工程输水到地方系统后，地方系统进一步从主系统直接供水到每一个用户。

政府通过麦考罗特公司对国家供水网进行运行和管理，并按季节和月份配额将水及时并有保证地输送给用水户。在以色列，水费不仅仅从经济方面考虑，也考虑移民和农业安置等各个方面。不同的用水部门采用不同的价格，生活用水的价格为0.7～1.0美元/m3，每个家庭每年的用水配额为100～180m3，一个家庭若用水超过其用水配额，超额部分水的收费为1.6美元/m.3;工业用水的价格定额内的为0.2美元/m3，超过配额10%的用水，水价为0.4美元/m3，超过配额更多的水，水价为0.6美元/m3;农业用水对配额水的前50%定价为0.1美元/m3，其余的约为0.14美元/m3，对于超过配额用水的前10%，定价为0.26美元/m3，再多的超额用水为0.5美元/m3。要平衡这样高的水价，农民只能种植经济价值高的作物。

实践证明，以色列实行的用水配额管理制度和水价政策是切实可行的，它不仅保证了以色列各行业的用水要求，而且鼓励或迫使各行业进行技术开发和革新，以有效节约用水，使以色列成为国际上在农业节水技术方面最先进的国家之一。

5.我国的管理体制

我国历史上各朝代的中央政府，为了组织治水事业，设置水官或设立主管水利的机构，对于主要江河的治理与管理，设有专门的官员和机构;同时，指定沿河地区官员兼管河务，明确地方对河道管理与防洪方面的责任。中华人民共和国成立后，中央人民政府设立水利部，农田水利、水力发电、内河航运和城市供水分别由农业部、燃料工业部、交通部和建设部负责管理，水行政管理没有统一。以后一段时间水利部和电力部分分合合，直到1984年，才明确水利电力部为全国水资源的综合管理部门。

1988年《中华人民共和国水法》经全国人大常委会审议通过并颁布实施，同年重新成立水利部作为水的行政主管部门，标志着我国的水管理进入了新的历史时期。我国正在实施可持续发展战略，保证水资源的可持续利用是可持续发展的最重要的方面，21世纪水资源管理体制上应是逐步解决流域管理的制度建设和城市水务局体制。

流域管理机构是其所在流域和国家特别指定地区的水行政主管部门，代表中央政府负责水资源和河道统一管理的和保护。各级地方人民政府水行政主管部门在流域统一规划和管理下，负责本地区水资源和河道的统一管理和保护。流域管理机构的主要职能是:负责水法规的组织实施和监督检查，拟定流域水法规和水政策;统一管理流域水资源，组织制定流域综合规划和专业规划，水长期供求计划，跨省(区)、直辖市河流水量分配方案，经批准后负责组织实施和监督检查。负责流域内取水许可制度的组织实施和监督检查;统一管理流域内河道，按照分级管理的原则，对干流和跨省主要支流的重要河段进行管理;对跨省、自治区、直辖市河流的防洪和抗旱进行调度指挥;组织流域水资源保护工作，对水污染防治进行监督检查;协调、处理部门间和省(区)、直辖市间的水事纠纷;组织建设并负责管理流域内具有控制性的或跨省(区)、直辖市的重要水工程，组织流域开发集团，促进流域综合开发;指导流域内地方水利工作;组织流域内水文监测等基础工作;完成上级部门下达的其他任务。

我国现状的城市水资源管理体制是:水源工程由水利部门管理，配水由城建部门管理，污水处理由环境部门管理。这种管理体制，造成管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回用。水资源利用与保护的统一属性被人为分割、肢解，不仅违背了水循环的自然规律，而且也无法按照市场经济原则建立从供水、排水到污水处理回用的合理价格体系和经济调节机制。为此，世界银行的咨询专家曾尖锐地指出:“中国现行的水资源管理体制与机构不足以应付缺水和水污染的挑战。”

为了在水资源承载力和环境容量许可的前提下，促进人与自然在时间、空间、数量、结构及功能上的可持续发展，必须对现有的水资源管理体制进行改革，建立统一的水务管理体制，以对区域的防洪、除涝、蓄水、供水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌等实行统一规划、统一取水许可、统一配置、统一调度、统一管理，即变“多龙管水”为“一龙管水”，实现水务一体化。只有推行这样的水资源管理体制，才能保证实现水资源的可持续利用，进而保证我国经济社会的可持续发展。

5.5.4.2　水资源保护制度

根据水资源保护的工作范围，水资源保护的对象以及水资源保护原则，水资源保护制度概括起来应该有以下几种。

(1)水资源保护监督管理的制度。水资源保护监督管理制度包括监督评价制度、功能区划制度、规划制度、目标责任制度、水资源影响评价制度、“三同时”制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度等。

(2)水资源开发利用中的保护制度。具体包括开发利用许可制度、供水分配制度、水利及其他工程的水资源保护制度、航运利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度、地下水保护制度等。

(3)水污染防治制度。具体包括排污申报制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、陆源污染的控制制度、开发利用项目污染的控制制度等。

(4)水资源保护经济制度。包括水资源费征收制度、水资源补偿费征收制度、排污收费制度等。

(5)法律责任制度。包括行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度等。

新中国成立以来特别是改革开放以来，水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得显著成绩，为经济社会发展、人民安居乐业做出了突出贡献。但必须清醒地看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。为实现水资源的可持续利用支持国民经济可持续发展，2012年1月，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度工作进行了全面部署和具体安排，进一步明确了水资源管理“三条红线”的主要目标和“四项制度”的管理要求。为推进实行最严格水资源管理制度，确保实现水资源开发利用和节约保护的主要目标，2013年1月2日，国务院办公厅发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》。

“三条红线”的主要目标是:一是确立水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿m3以内;二是确立用水效率控制红线，到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量(以2000年不变价计，下同)降低到40m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上;三是确立水功能区限制纳污红线，到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。

“四项制度”的管理要求是:一是用水总量控制制度，加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，包括严格规划管理和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，强化水资源统一调度;二是用水效率控制制度，加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，包括全面加强节约用水管理，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造;三是水功能区限制纳污制度，加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，包括严格水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复;四是水资源管理责任和考核制度，将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

5.5.4.3　水资源保护立法

水的法律体系或水法体系，是指由许多有关水的法律所组成的体系。有人认为，水法是调整水的管理、开发、利用、保护、治理过程中所产生的各种社会关系的法律范围的总称，一般包括水权，水的规划、使用和保护，水工程建设与管理，防汛及防治其他水害，水事纠纷的处理，水管理机构的设置及职责等方面的内容。法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。1975年在西班牙巴伦西亚召开了“世界水法体系国际会议”，目的是用统一的形式记述各国作为水资源管理手段而制定的各种水法体系，探讨水法的功能并按现代状况研究建立合理的水法体系。1976年在委内瑞拉首都加拉加斯由国际水法协会召开了“关于水法和水行政第二次国际会议”，对水法体系的问题进行了探讨。1977年在阿根廷的马德普拉塔召开了第三次关于水法体系的研究讨论会。从世界范围看，水法体系可以分为如下三类:一是习惯性体系，它起源于宗教，主张水由一个共同体管理，遵守水法的公共性和严格的分配原则;二是传统法体系，它以近代私有制为基础，主张在国家的监督下，水资源为私人专用;三是现代水法体系，主张在国家控制下的水管理，实施以公共利益原则和市场经济原则相结合的水政策。

水法体系的组成主要包括如下几个方面的法律:综合性的水法，一般称为“水法”“水资源法”“水资源管理法”等;水利用法，如供水法、工业用水法、农业用水法、城市用水法、地下水开采法等;水利法，如水利工程法、水库法、水利设施法等;水运法，如航道法、航运法、河道法等;水能法，如水电站法;水污染防治法，如工业排水法、下水道法等;水资源保护法，如水土保持法、风景河流法、水生生物保护法等;水灾害防治法，如防洪法等。