浙江省行政区划类型与发展实践

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：进入近代，随着市镇制度的创立，以及中华人民共和国成立后民族自治地方的建立和完善，逐步形成了城市、农村、民族自治地方三大行政区划体系，若加上特别行政区等特殊类型的行政区划体系，则共四大行政区划体系。如在这种分法及其相关表述中，往往将地域型政区视为农村地区，城市型政区视作城市地区。

关于行政区划或政区的类型，主要根据中国实际，刘君德等直接表述为地域型政区、城市型政区、民族型政区和特殊型政区四类^[5]；浦善新则称之为四大行政区划体系：

自古以来，中国长期以农业立国，与此相适应，中国古代的行政区划体系基本上是农村型行政区划体制一统天下。进入近代，随着市镇制度的创立，以及中华人民共和国成立后民族自治地方的建立和完善，逐步形成了城市、农村、民族自治地方三大行政区划体系，若加上特别行政区等特殊类型的行政区划体系，则共四大行政区划体系。^[6]

二者实际上是一致的。

周振鹤从历史发展的角度，以“郡县制与封建制”、“城市型政区与地域型政区”来概括中国的曾经存在过及目前存在的几种政区类型^[7]。

上述分法主要是从中国政区发展历史、现实状况中概括出来的，也大致能够反映实际状况；因此，目前得到广泛使用。但是，有些概括、概念的内涵在表述中或一般理解中，存在一些似是而非的情形，也易产生一些争议。尤其是关于“地域型政区”和“城市型政区”的分法和界定，笔者感觉尚存在许多问题。如在这种分法及其相关表述中，往往将地域型政区视为农村地区，城市型政区视作城市地区。这既与实际情况不符（理论上看，政区都是以城市聚落为中心的区域，故城市、乡村兼有；实际中看，中国当代的所谓“市”，绝大多数城市化地域远小于乡村地域，而美国的有些所谓“县”，已大部分甚至全部转化为城市化地域），也易混淆两类概念（政区序列和聚落序列，政区由国家分配权力，而聚落应该居民自治），而且助长了现实中改地域型政区为城市型政区之风（实际仅换一个名称）；更重要的是，也引发了中国城市型政区设置的偏差，即最应该设“市”的基层聚落却反而没有相应的制度空间。故笔者感觉有必要正本清源，加以论析，以回归其本来含义。(www.chuimin.cn)

依笔者来看，被表述为以“城乡分治”为本质特征的与“地域型政区”对称的所谓“城市型政区”，实际上应该叫做“聚落型政区”^[8]，“地域型政区”与“聚落型政区”二者在国家的权力空间配置的格局中，不是一个层面（或本意不应该是一个层面）的事情，并且，不存在此消彼长的问题（即所谓地域型政区发展、演变为城市型政区）。事实上，真正以“城乡分治”（换句话说，城乡严格隔绝）为特征的“城市型政区”只是政区发展过程中的某一个阶段的一种特定的形式，有其特定的历史背景，而且并非必然是一种先进的或进步的形式，而应该根据具体问题、不同时期来做具体的分析。

从行政区划的本来意义和发展过程来看，应该理解为地域型政区与城市型政区（如果要这样划分的话）是两种不同层次的政区类型，同时存在，且不能或不应相互替代。地域型政区是正式的政区，是由国家划分而来的行政区或分治区，一般有正式建制，且位于较高层级，政治中心选择区内某一城市（且往往是较大城市）设置，是一种政区常态。而基层的大大小小的居民聚落出于自我管理的需要，可以形成各种形式的所谓自治体、共同体，当这些自治体、共同体的组织具有了若干公共管理的权力，且其有关机构为国家所认可，即可认为形成聚落型政区；若该聚落规模较大（为“城市”），则可以形成所谓的“城市型政区”；但均隶属于前述高层次的所谓“地域型政区”之下，即一般层级较低，形式多样，界线不一定非常清晰，相邻政区之间也可能会有空白，公共管理机构也不一定非常正式，等等。这是聚落型政区（或城市型政区）的通常状况，如美国的“市（City）”、“镇（Town）”，法国的“市镇”（Commune），日本的“市”、“町”、“村”以及中国清末拟行的“城”、“镇”、“乡”制等。

正因为存在这些理论上的相悖之处和实际中的问题，目前一般所理解的地域型政区和城市型政区也许还有重新检讨和认识的必要，二者实质上不应具有带先进、落后之分的含义。故此，笔者认为，将政区类型概括为“一般类型政区”与“特殊类型政区”两大类，可能更为适当。一般类型政区中，高层和基层有所不同：高层政区为地域型政区，有多个聚落，以其中之一为中心，形态典型，权力配置明确；基层政区则多为聚落自治体，形态不典型（如易变、界线不明晰、中心不明确等），权力多由居民赋予而由上级认可，配置多样。而特殊类型政区也存在多种形式（如政治性的“民族自治地方”、“特别行政区”等，经济性的“特区”、“林区”、“工农区”等，以及准政区性质的“经济技术开发区”、“高新技术产业开发区”、“自然保护区”、“旅游度假区”等），且可分属高、中、低各级政区之中。

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