法学研究途径与行政职权行使的法治要求

2023-11-30 理论教育版权反馈

【摘要】：（二）法学研究途径政府组织规模的法学途径，在西方和东方有着不同的研究取向和重点。2．行政职权行使的法治要求行政机关职权行使的法治要求是指行政机关的一切行政行为必须在法定的权限和范围内作出，行政机关应合法、合理地行使法定职权。合法行使行政职权。合法行使行政职权，是指行政机关的一切行政行为应依法而为，受法之约束。“法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。”

（二）法学研究途径

政府组织规模的法学途径，在西方和东方有着不同的研究取向和重点。西方学者主要是从对政府组织权力和对行政侵权的制约与救济来考量的，而对于政府组织的建立、职责等组织问题基本上不予关注，他们普遍认为后者主要是行政学要讨论的问题。正如戴维·H·罗森布鲁姆等人所言，“政府组织的法律途径，很少被作为一套整体连贯的原则和前提而加以讨论。在学者的著作、法官的判决和相关的立法中，都或多或少地予以讨论。其主要意图是建立一个公平判决和争端解决的结构形式”^[15]。而东方学者不仅关注对行政侵权的救济，而且关注政府组织的法律地位、职权、职责等组织问题。法学家沈岿就认为，对政府组织的关注，实际上就是“努力以合乎理性的规则来统治这些组织的设立、结构与运作，尽可能避免任性、恣意之治”^[16]。在这里，我们所理解的政府组织^[17]的法学途径主要是指，在国家现有的法律制度框架内，行政机关的建立必须有法律依据，行政机关必须在法定的权限和范围内合法、合理地行使公共权力。

1．行政机关建立的法律规制

行政机关建立的法律规制是指政府组织的建立必须有法可依。这是人民民主原则的要求和体现。尽管在不同的历史时期有直接民主和间接民主两种不同的实践方式，但民主至今仍然是人类治理国家的最好方式。根据人民民主这一原则，一切组织都必须基于人民的授权，否则，其合法性将受到质疑。因此，行政机关必须建立在人民授权的基础上，从制度层面讲，即行政机关的建立必须经过法律的批准和授权，而不是自行决定。

行政机关的建立必须有法可依，是建设高效型政府组织的保障。在法律体系不健全的情况下，行政机关之间存在着大量职责不清、范围不明、机构臃肿、人浮于事的现象，这导致了行政机关缺乏回应性，无法对外界环境的变化做出快速反应，并且由于效率低下浪费大量的社会资源，遭到各国民众广泛的批评。行政机关的建立有法可依，通过法律划分其职权范围，促使行政机关向效能、效益和效率型组织转化。

一般而言，法律对行政机关的规定可以分为行政机关的组织、编制和公务人员三个方面的内容。在我国，行政机关的建立有法可依中的“法”，主要体现为行政机关组织法和行政机关编制法，包括《国务院组织法》（1982年）、《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）、《国务院机构设置和编制管理条例》（1997年）。具体包括行政机关的性质、地位、任务是什么，行政机关拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，这些职能在各级各类行政机关中如何分配，行政机关的设置、变更或撤销应遵循什么规定，行政机关公务人员的任用、培训、晋升、考核、奖惩、流动等如何进行等。

2．行政职权行使的法治要求(www.chuimin.cn)

行政机关职权行使的法治要求是指行政机关的一切行政行为必须在法定的权限和范围内作出，行政机关应合法、合理地行使法定职权。随着社会公共事务的日益复杂、多变，行政权已经广泛深入到社会生活的各个方面。一方面，行政权为社会经济发展、管理活动的正常运行提供了必要的秩序保障；另一方面，行政权的扩张在客观上又意味着公民权利受到侵犯的可能性增加。因此，行政机关必须合法、合理地行使行政职权，在保证行政权力正常行使的同时，加强对行政权力的规范与制约，使之符合最广大人民的利益。

（1）合法行使行政职权。合法行使行政职权，是指行政机关的一切行政行为应依法而为，受法之约束。“法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。”^[18]

在抽象行政行为上，合法行使行政职权意味着“行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动”^[19]。具体包括两层含义，即法律优越和法律保留。法律优越又称法律优先，它要求行政不能凌驾于法律之上，法律位阶高于行政法规、行政规章和其他行政规范性文件，一切行政法规、行政规章和其他行政规范性文件均不得与法律相抵触。法律保留，是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到怀疑。^[20]

在具体行政行为上，合法行使行政职权是指行政机关运用行政权力做出影响行政相对人权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，否则将承担一切法律后果和责任。行政权与其他性质的国家权力不同，行政权与公民、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。在行政管理活动中，由于行政机关和行政相对人处于明显的不对等地位，行政权更容易被滥用，侵犯行政相对人的合法权益。为了保护行政相对人的合法权益，保证行政管理活动的有序进行，以及提高行政效率，行政机关运用行政权力做出影响行政相对人权益的行政行为时，必须以法定的权限和范围为界限，依法行政。

（2）合理行使行政职权。合理行使行政职权，是指“行政机关在行使职权过程中，应当根据事实，自行判断、自行选择和自行决定而作出的公正、适当的具体行政行为的权力”^[21]。也就是说，在合法的前提下，行政机关的行政行为内容要客观、适度以及合乎理性。合理行使行政职权，主要体现为行政自由裁量权的行使。“自由裁量权是行政权的核心。”^[22]

随着经济的发展，各国的行政事务日益复杂和繁多，一国的法律无论如何完备和成熟，也无法对所有的行政行为作出规定，法律为行政机关行使自由裁量权留有余地。此外，为了保证行政机关能够及时地对社会事务做出迅速回应，保证行政管理活动正常、有序地进行，行政机关也必须拥有适当的自由裁量权。可见，“行政自由裁量权是伴随着行政职权存在的，它存在于行政职权行使的过程中，同时又构成了行政职权的重要组成部分”^[23]。在日常行政管理活动中，由于自由裁量权是行政机关自行选择和实施的行政权力，自由裁量权很容易被滥用从而损害行政相对人的合法权益，给个人和社会造成一定的危害，因此，行政机关在行使自由裁量权时，应在合法的前提下按照法定程序，查清事实，明确事实依据和理由，并在此基础上听取行政相对人的意见，做出影响行政相对人合法权益的行政行为，从而避免自由裁量权的不当行使或滥用。

法学研究途径与行政职权行使的法治要求

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