我国政府管理变革的价值选择

（二）我国政府管理变革的价值选择

长期以来，我国政府改革一直着眼于效率，但当前应重视公平问题。推行民营化改革，无论是西方国家还是我国，政府的出发点都是为了提高管理或服务效率，减轻政府负担。然而，从我们对民营化的分析中可以看出，民营化并不必然导致效率，并且还可能影响公共利益，这使得政府推行民营化改革的初衷很难实现。西方国家的历史经验也证明了这种结论。另一方面，在整个社会转型时期，我国政府在经济与社会发展中的作用十分突出，政府扮演了经济增长的推动器角色，这使得效率是否得到提高成为政府改革与发展始终如一的价值判断标准。然而，当我国的改革越向纵深发展，我们就越来越关注改革的实际效果。如果说从最开始的政府改革中我们获得了经济效益的提高的话，那么今后的政府改革就应该为增进公众的福利乃至利益服务。判断改革成功与否，最终要看最大多数人的要求是否得到满足，公共利益能否得到实现，一句话，建立在效率基础上的社会公平是否得到维护。

不容忽视的是，近些年来各国政府改革都不同程度地存在公共部门基本价值观的缺失。这些问题的出现，不是偶然的，而是有深远的理论背景与现实基础。

首先，从公共行政理论发展演变的历史看，自威尔逊以来，一直视效率为其追求的终极目标，甚至国内有人把效率作为美国公共行政管理主义范式的主要价值取向。威尔逊认为，行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。怀特指出，公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成。^[4]

作为传统公共行政重要理论基础之一的科学管理理论的效率原则对公共行政的影响不亚于早期公共行政学者。由于效率价值观在资本主义国家私营管理中的独特地位，使得古典管理理论一开始就被打上效率至上的烙印。泰罗管理理论之所以被冠以“科学”二字，主要是由于他对于效率的研究并把效率作为基础。泰罗意识到当时美国制造业生产效率低的原因在于没有科学的管理方法和理论。要想在一定时间内取得尽可能大的生产量，“那么工人和经理人员双方最重要的目的应该是培训和发掘企业中每个工人的才干，使每个人尽他天赋之所能，干出最高档的工作——以最快的速度达到最高的效率”。^[5]同样，在公共行政理论的另一基础——官僚制理论那里，等级森严的体制之所以被设计出来，乃是为了使行政机关更有效率地工作。在韦伯看来，上下服从、命令统一本身就是效率的保障。

其次，从国内外公共行政改革的现实看，20世纪后20年在西方国家兴起的新公共管理运动，尽管在名称上可以多种多样，但究其实质而言，乃是一种新管理主义浪潮。如果说传统的公共行政以政治—行政二分法和等级官僚制为基础，那么新公共管理则建立在现代政治经济学和私营部门管理方法之上。因此，有理由相信，公共行政在经历了对管理主义取向的大批判之后，终于在实践中又回归了私营部门管理方法，即使不是全部，至少是主导层面上如此。从国内外学者描绘的新公共管理的基本特征看，当代西方国家以新公共管理或管理主义为定向的政府改革基本可以被定义为追求“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness，即经济、效率、效能）目标的管理改革运动。所以，西方各国的新公共管理改革运动，大多体现了提高政府绩效的要求。英国是新公共管理运动的发源地之一，在其指导改革的核心纲领《改变政府管理：下一步行动方案》中，就提倡采用私营部门有效的管理方法，以改变公共部门低效率的现状。为此专门在首相办公室成立一个效率小组（Efficiency Unit），专门负责效率稽核工作，并且负责人由政府聘请企业家担任。在美国，强大的重塑政府改革运动不仅停留在理论造势上，由副总统戈尔领导成立国家绩效评估委员会（NPR，National Performance Review），把目标定为“创造一个少花钱多办事的政府”。后期又通过《政府绩效与成果法》，作为行政改革的重要法律依据。澳大利亚和新西兰的改革重点是推行民营化，因而在实施管理主义策略上更加彻底。整个民营化工作以提高绩效为目标，通过解除管制、引入合同制和向市场转移等方式，使公共部门面貌一新。

英国学者E.费利耶（Ewan Felie）曾把新公共管理的效率取向归纳为“效率驱动模式”。他认为，这种模式代表了将私人部门管理的方法和技术引入到公共部门的尝试，强调公共部门与私营部门一样以提高效率为核心。其实现方式主要有：（1）灌输强烈关注财政控制、成本核算等有关效率问题的理念；（2）确立明确的目标定向和绩效管理原则；（3）发展正式的绩效评估方法；（4）以市场为导向，建立顾客需求应对机制；（5）整合公私两大部门力量，共同提高产品与服务品质；（6）更多授权，更多解制。通过这一系列的改革做法，公共部门特别是政府在应对财政危机、管理危机和信任危机方面重新获得了自信。

然而，新公共管理的效率观也面临来自各方面的批评。集中在一点就是这种管理主义导致了公共管理基本价值，即公共性的丧失。对于新公共管理及其民营化主张，Dixon and Joyner甚至认为，这是一种“民营化困境”：利益目标驱动下的私人利益与公共政策目标下的公共利益并非好兄弟，这是一个两难选择。^[6]不容置疑的是，过分强调对效率和工具理性的追求，使新公共管理走向一个新的极端，多年来深深扎根于公共部门之中的公共精神似乎被抛在一边，由此使公共部门管理面临合法性危机。

在最根本意义上，一切政府改革都是为了维护民众的利益，使政府这一代理人角色更大程度地代表人民利益。而在我国当前所谓的社会转型时期，由于体制性或行为性因素导致的社会不公、弱势群体利益得不到保护的现象越来越严重，在效率至上、经济万能的基本价值取向下，公共部门本身的职责往往被忽视，甚至被淡忘。例如一些地方推行的民营化改革，就把以私代公视为提高效率乃至全面发展的法宝，却有意无意忽视了公共部门本应该承担的促进社会公平、维护群众利益的责任。这不能不令人深思，面对这种可能引发政府改革危机的局面，必须在今后的政府改革中考虑重建有利于推进公平、公正与真正实现公共利益的基本价值观念，通过公共部门（主要是政府）积极作为，并且通过与公众（代表社会）的合作来达到实现最大多数人民之利益的目标。具体而言，未来政府改革应该注重以下两个基本价值观念的重塑：

第一是合法性。合法性问题一直困扰着政府改革与发展的全过程，特别是近几十年来，合法性危机成为引发世界各国公共部门改革的重要根源之一，更引起学界关注。一般地说，合法性意味着公众对政权的认同和支持，对既定社会秩序和权威的自觉认可和服从的良好状态。法国学者让—马克·夸克（Jean—Marc Coicaud）认为，合法性是对统治权力的认可。这种认可是建立在一系列条件基础之上的。其中，被统治者的首肯是合法性的第一个要求；合法性的第二个需求涉及社会价值观念和社会认同。另外，合法性还与法律的性质与作用相关，但要求有关法律的叙述必须与社会同一性的构成性价值协调一致。^[7]由于政府公共管理赖以实现的根本基础是公共权力，因此，根据合法性的要求，被管理者所认同或服从的只能是公共权力，对合法性问题的分析实际上就转化为对公共权力合法性的判定上。

从一定意义上说，政府管理是对公共事务管理的社会活动，这种治理活动的合法性在非阶级社会与阶级社会是不同的。在非阶级社会，或者说国家产生之前，已经存在氏族或群体性的公共事务，也有居民自动的武装组织，即存在公共权力。但这种公共权力是一种自治性的公众权力，依赖它管理的公共事务也是一定范围内的自我管理的内容。因此，公共权力在本质上是基于社会合作的需要而产生，是处于社会之内的力量，其合法性的依据是共同同意。另一方面，在阶级社会里，国家产生之后，虽然国家赖以存在的公共权力也是基于处理公共事务、保障公共利益最大化而产生和运用，但是由于国家这一特殊的公共权力最初产生于社会冲突，一开始便成为经济上占统治地位的阶级的统治工具，其功能主要是阶级统治。相对而言，国家处理经济和社会等与全体民众相关的公共事务的公共职能却处于依附地位，成为统治者维护合法性的基础。此时，无论是基于契约还是共同一致的公意，公共权力都产生了异化。为实现公共利益而进行的公共管理面临着如何代表公众要求和愿望的合法性危机。

在现代社会，一方面由于公共事务大量增加，政府管理的公共性越加明显，公共权力只能更有效地处理公共问题、管理公共事务，以实现公共利益，才会具有合法性基础；另一方面，市场经济催生着公民社会的发育成熟，社会力量的参与性不断增强，社会自主治理功能本身蕴涵着合法性。按照哈贝马斯的公共领域理论，公共领域与私人领域在经历了近代以来的分离之后在当代又呈现出互相渗透和融合之势。由于两个领域的融合渗透，政府与公众的互动性也日益增强。这要求公共权力形成一种以国家权力为中心，同时包含社会自治权在内的互动体系。同样，公众只有参与到公共管理过程中去，才能达成与公共部门的良好合作，这是民主行政的现实基础，也是政府管理政治合法性不可缺少的层面。对此，有学者认为，目前取得政府管理合法性的主要途径就是，“有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可”。^[8]实际上，当前在克服政府失灵、组织绩效低下、对社会问题回应性不强等方面进行的公共部门革新，以及扩大授权和参与、顾客取向、市场化、公私合作与强调责任等做法，既是对政府管理合法性危机的应对，同时也在一定程度上损害了其合法性基础。我们要重建这种合法性，就不得不认真反思这些举措，以提醒研究者和实践者，如何在保证公共管理规范性基础的前提下提高公共部门的管理绩效。从历史上看，这将是一个长期而困难的任务。

第二是责任与回应性。对公共部门管理的责任与回应机制的关注可能一开始就与管理主义范式在一定层面上的不足有关。休斯指出，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。责任机制说到底是民主制度。”因为“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并为公民服务”。所以“政府与公民之间的关系形成了责任机制”。^[9]这实际上说明了责任与回应性之间不可分割的联系。在代理关系下，政府必须对公众的需求做出反应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。行政管理学者斯塔林（Grover Starling）也曾说，公共机构的责任机制要求政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求做出反应，并采取措施积极解决问题。

从公共行政理论诞生以来，政府责任就成为焦点，而且不管是官僚制理论，还是管理主义，都无法很好地协调效率与责任问题。古典官僚制理论可以把政治（政策）与行政截然分开，把行政作为纯粹的工具，这理所当然地遭到反对。但官僚制度把责任机制内化为等级负责，按照韦伯的原则，在处理官僚制组织的事务时，处于等级制度特定层级的每个公务员均有其特殊的位置和使命，并对其上级负责。程序、正式规定与制度是按理性原则制定的，并且贯穿于等级制度中。官僚制度的责任机制只在理论上存在合理性，实际上，由于它并不将公众同意纳入视野，而是把它看成既定的存在，即由政治过程加以解决，所以，这一传统范式并没有考虑如何对公众的需求做出回应，从而使其面临合法性危机。

管理主义为责任机制带来了新变化，其中之一是通过合同制与参与方式，也即平常所说的责任管理，扩大了公共部门与公众之间的联系，从而增加了对公众的直接责任。但是，由于管理主义的责任机制来源于本身就存在责任问题的私营部门，就无法期望公共机构在确立一种新的责任制下不忽略或削弱另外的一些责任，例如政治责任、道德责任或民主等等，其结果可能如休斯所言，“管理主义的责任机制确实需要适当的确立并被公民广泛接受。如果责任机制含糊不清，或者很容易被回避，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战”。^[10]

把政府管理的责任与回应性作为一种信念与近代民主理论的产生息息相关。按照近代民主政治理念，政府的产生是公众意愿契约化的结果，政府的一切措施需以民意为根据，它的行为要对公众负责。因此，政府必须回应社会和公众的基本要求并采取积极措施加以满足；政府必须积极地履行其社会管理职责和义务；必须承担起政治的、道德的、法律的、管理的责任；必须得到来自内部和外界的监督以确保管理目标的实现，如此等等。与此同时，这种责任理念在实践中被制度化，就形成了近代民主制度。它通过代议制、选举、立法等多种规范化的制度安排，有效保障公众需求的实现。

附案例（一）

政策变化企业未获相应回报　“邛崃模式”陷困局

邛崃，坐落于成都市西南75公里处。如今这个拥有2300年历史的邛崃因“邛崃模式”受到普遍关注：2002年1月18日，邛崃市政府将一座10平方公里的城市建设（规划中）完全交给民营企业。“一年间，企业做了政府很多年想做但没有做成的事情。”中共邛崃市委书记谢志迪对于瑞云集团在邛崃新城公用设施方面的成就如此评价。而现在，由于土地政策的变化，企业不再能获得土地增值回报，新城开发已经停滞。瑞云集团副董事长兼总经理李永康对邛崃新城开发的缓慢进程感到十分无奈：“瑞云正承受着政策变化所带来的投资压力。”

“C－BOT模式”出台

邛崃是一个县级市，它有着中国西部县城的大部分特征：区域经济发展缓慢，地方财政捉襟见肘，城市建设长期处于停滞状态。

6月2日，步行在邛崃老城区的街道上，记者发现，许多道路的宽度不过五六米。据了解，全国25个大城市的人口密度约为每平方公里3000人，而邛崃的人口密度却高达每平方公里1.75万人。一位市民告诉记者：“这个古城的最大特征就是拥挤。我们14万市民挤在8公里的范围内。”

1998年，国务院批复四川省将邛崃市升级为16个中等城市之一，按照该规划，邛崃市的城区面积需达到21平方公里，修建新城是必然选择。据有关部门测算，10平方公里新城需要城建投资10亿元，相关总投资高达100多亿元。

据介绍，市里认为邛崃这个城市太小，在老城里面再改造比较难，而且花费的财力更大，就想在城市外面修一条路，既解决交通问题，同时又扩大城市规模、缓解老城的压力。

李永康说：“道路规划出来以后，没有钱建设。直到2003年，邛崃市的年财政收入才达到3亿元，年可支配收入1亿多元。”

随后，邛崃市提出城市建设的C－BOT模式。所谓CBOT，即“城市—建设—运营—移交”的英文缩写。

“先后约有30多个企业前来考察，由于大多因担心资金难以收回而放弃，最后邛崃本土民营企业四川瑞云集团走到前台。”当地一位不愿透露姓名的官员说，“瑞云之所以愿意投资的原因是，仅仅一条路没有什么利润，但如果通过土地的开发、通过整个城市建起来以后的经营，其利润才是相当可观的。”

2002年1月18日，邛崃市政府同四川瑞云集团签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》，规定新城整体以BOT形式建设经营50年。其间，瑞云集团享有城市新区公用事业的特许专有经营权，包括公用设施经营权、广告经营权、车辆新增部分经营权和水上项目以及其他公用设施的经营权，50年后，企业将城市无偿还给邛崃市政府。

这开创了国内由民营企业经营建设一整座城市的历史先河。

C－BOT模式构想的最初支持者北京天则经济研究所认为，他们一直大力提倡政府应从城市基建者的角色摆脱出来、走“官督民办”式的公用事业民营化经营模式。他们用强势的理论依据坚定了邛崃市政府与瑞云试验的信心。因为他们认为，这个构想最终会成功并且会赢利。

对于融资问题，李永康如此规划：“由集团本身来完成基础建设，然后将其他建设项目、部分特许经营权通过招商转包出去，引入资金再进行滚动投资。”

一份资料显示，目前瑞云总投资已经接近3亿。其中，邛崃新城全长3公里、宽70米的主干道凤凰大道已修建完毕，凤凰大桥的修建也已经进入尾期，另外两条连接新旧城的南北主干道也已完成90%，长1.6公里的生态河堤和河滨路建设正在全面施工；安居工程华夏民园一期已经入住，二期正在兴建；一个大型的单栋售价70万元以上的高档别墅区也倾销一空。

然而，问题最终出现在政策风险上。

尴尬的沉默

按照2002年初签订的协议，瑞云集团可以享受土地开发后产生的“级差地租”收益，政府将根据项目落实情况以协议方式向企业供地。随后，国土资源部下发11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定除城市基建用地、公益设施用地外，各类经营性用地一律采用招投标方式出让。

邛崃选择了执行国家政策：在一些经营用地项目上，已经支付前期基建投资的瑞云集团也只能作为竞标者之一参与土地竞拍。对此，邛崃市副市长丁钰表示政府只能考虑给予相应补偿，比如拿出部分拍卖收益给瑞云集团。

随即是今年先后实施的《成都市征地农转非人员社会保险办法》、《成都市已征地农转非人员社会保险办法》。据介绍，这两个办法直接导致的后果就是征地成本的大幅上升。

按照当初的协议，征地费用主要由瑞云每亩出资5.5万元偿付，其余由政府补贴。而根据现在的政策，如果瑞云支付款额不变，政府的相应补贴款就将由2万急升为15万，这是财政捉襟见肘的地方政府所无法承受的。

另外，由于国家开始收缩土地政策，2004年批复给邛崃市政府使用的土地仅为900亩。但是当初政府要求瑞云集团必须在5年内开发5平方公里的新城区，就意味着5年之内政府每年都必须提供给瑞云集团1500亩以上的土地。

2004年3月建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》第12条也明确规定：“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年。”而且，企业不得转让自己所获得的特许经营权。《办法》从2004年5月1日开始实行。邛崃新城项目虽然得到四川省的支持，但国家相关部委还没有直接表态，对于此前签订为期50年的合同，不论邛崃市政府还是瑞云集团都战战兢兢。

其中直接的冲突表现在：政府给予企业的公用事业特许经营权不得超过30年；企业不得转让自己所获得的特许经营权；但瑞云集团50年的特许经营权早已写入协议。

李永康说：“瑞云目前的运作模式是，基础设施由本企业投资，其他项目则主要通过招商引资、引进项目进行滚动开发。目前，瑞云集团在基建上投入2.2亿元，与多家投资商洽谈了20余个项目，涉及资金约3亿多。”

但最终，“项目一个也没落实。”李永康说。

期待转机

毫无疑问，一旦毁约，必将遭遇一系列的连锁反应。李永康在日前举办的“中国经济高峰会”上说：“邛崃城市模式存在的问题，新机制的形成和相关政府下的政策严重不匹配，新机制在固有的轨道上运行，无法实现新决策的执行力度，这是资源浪费。国家的法律法规和金融政策在对引进民间资本和境外资本上有矛盾之处。”

民营企业经营城市的梦想，从邛崃的情况看，好像渐行渐远的“乌托邦”。且随着时间的推移，变数将越来越多。剩下的48年怎么办？这是一个不容回避的问题。

但目前的形势并不是完全悲观。日前，国家建设部政策研究中心主任陈淮指出，当前的宏观调控并不意味着中国的城市化应该停步，并认为邛崃实践是一种创新的范例，值得推广。另外，央行一位领导也指出，国家宏观调控决不会影响西部地区的城市化进程。

在接受采访时，李永康和当地一位官员也都表现出些许乐观：“今年下半年应该有所转机。”

资料来源：2004年6月22日《中国经济周刊》(www.chuimin.cn)

附案例（二）

郑州马路电线杆怪象

政府实施“以人为本”重大市政工程，市场化的电力公司不愿买单。听起来各方都有理，却导致电线杆子站在马路中间的荒唐结果。

9月25日，郑州。

拐进才完工的新马路，胡豫成的出租车明显慢了下来。手里的方向盘忽左忽右，车子也随之摇摆不定。正前方，马路正中，出现了一溜电线杆，顺路排下去，一直伸延至马路尽头。

“有好事者数过，不足4公里的新马路中间站着66根电线杆。”胡豫成告诉记者。他戏称这倒是个练习车技的好地方。

马路中间的电线杆

这条新马路叫农业路，是郑州市2004年市政建设重点项目——二环路工程中的一段。今年4月20日开工建设，8月底竣工。如今道路虽已修完一个月，但路当中的那排电线杆却让这条路成了市民们挖苦的对象。

同样的马路，在郑州不止农业路一条。去年完成拓宽改造的桐柏路和最近刚刚完工的经三路上也都出现了这种荒唐的图景——路扩宽了，电线杆子却没有挪，原本靠边站的杆子，竖到了马路正中间。

这样的路当然不安全。不过更令市民们疑惑的是：时间这么久了，难道政府不会解决它吗？

“电线杆子当然不会永远竖在那里。”9月26日，郑州市重点工程指挥部部长何书勤在接受《中国新闻周刊》采访时说，“拔掉电线杆，就要实施电缆入地工程，这属于电力部门的职责范围。”

翻开今年4月20日的《郑州晚报》，一则消息赫然醒目：从2004年开始，郑州市开始对二环路进行工程浩大的全线拓宽改造，同时实施电缆入地，全线消灭地面上的“蜘蛛网”。当时，郑州市电业局有关领导曾保证，只要省电力公司能够保证施工资金及时到位，如期完工“没有问题”。结果直至道路拓宽工程完成，电缆入地仍迟迟未见动静。问题就出在资金上。

“时至今日，省电力公司划拨的施工资金依然遥遥无期。”何书勤直言，“我们指挥部管不到他们。我们只有上报去市政府协调。不停地打报告，不断地协调。”

最后，还是由郑州市领导亲自出面协调。9月20日，市长王文超到电业局召开现场会，会上市政指挥部与电力部门达成协议：二环路电缆入地工程土建部分费用由郑州市政府来承担，电器设备、线路铺设部分则由电力部门承担，工程保证于2004年国庆前竣工。

至此，球被踢到了电力部门。

电力部门：我们追求的是最大利益

对此，郑州电业局认为“板子不应单单打在我们身上”。

一个大背景是，自1997年开始，国家电力部门实行体制改革，成立了国家电力公司，以解决政企不分的问题。各地方原来的电力部门的政府管理权也都移交给了电力公司系统。从此，各地的电力部门不再是受地方政府领导的行政部门，而是电力公司系统的企业。比如，郑州电业局现就隶属于华中电网。

一位业内人士私下向记者透露，“电缆入地虽是好事，但作为电力部门大多不愿去做。说白了，公司化之后我们追求的是最大利益，而电缆入地并不划算。”

从经营的角度来说，电缆入地对于电力部门来说，只是增加了投入，而没有增加一点效益——无论是采用架空线路实行地上供电，还是通过电缆入地实行地下供电，电费都是一样的，耗电量也差不多，但是施工的费用却不是个小数字，每公里电缆入地的平均投资高达500万元，路况比较复杂的路段甚至高达800万元。

郑州市电业局副总工程师姚泽民也坦言，就算是按照新的协议，电力部门仅承担电器设备、线路铺设部分，但这笔费用也不是个小数目。以二环线为例，电力部门可能需要投入上亿的资金，这笔费用在短期内全部到位是有难度的。

“我们其实根本不理亏。”一位电力部门业内人士向记者发牢骚，《电力法》中有明确规定，在先有杆、后有路的情况下，电力设施改建费用根本不归电力部门来掏。“我们是依法办事的。”

除了资金的问题，在具体施工中，电力部门也面临着多方压力。

据姚泽民介绍，电缆入地工程在改造的时候，公用配电所、环网框、箱式变压器等电器设备，都要占用一些公用地面。按照国家规定，这些电器属于公用设施，所需用地可以无偿占用，但是在具体施工过程中，却遇到了非常大的阻力。

最典型的例子莫过于前两年完工的民主路，整条道路不过几百米长，电缆入地工程实施了90%，剩下最后20米的时候，需要占用某单位几平方米的地方安放箱式变压器，但是遭到拒绝，虽经多方出面协调，该单位还是提出了要求：拿来20万元，再放变压器。电力部门无法接受，结果这条几近完工的道路，最后有了一条“难堪的尾巴”——电业局不得不保留一根电线杆，以安放不过几平方米的箱式变压器。

这种开支，都是公司化改革后的电力部门不愿承受的。

老一套协商办法管多大用？

在9月20日的协调会上，郑州市政府的指令是，至迟10月份，农业路等数条新建马路上的电线杆子将被全部拔掉。但是问题真的能解决吗？

有人对此表示了怀疑。因为，第一，电力部门仍认为自己承担部分资金是不合理的；第二，不仅是电力部门的资金短缺，实际整个工程都在欠钱。郑州市重点工程指挥部何书勤部长手里捏着一份《市政重点工程建设工作情况汇报》，汇报中显示，自2003年7月至今，郑州市二环路工程投资拨款仅到位3.7%。有业内人士向记者分析，在资金如此不到位的情况下，政府可能会利用各种压力迫使“有钱的”电力部门来掏钱，而电力部门会沿用以往的惯例：一点点地挤出钱，把这件事一天天拖下去。

按《电力法》第五十五条规定，电力设施与公用工程、绿化工程和其他工程在新建、改建或者扩建中相互妨碍时，有关单位应当按照国家有关规定协商，达成协议后方可施工。

但是在中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙看来，这件事中政府没有充分考虑到工程成本与收益之间的平衡。“政府任何一点不自量力的行为，都将会令原本平衡的经济结构面临失衡。而地方政府还将承担这种失衡带来的成本。”毛寿龙认为，在二环路建设中，政府和市民应是最大的收益者。按照谁收益谁出钱的原则，基础建设费用怎么也轮不到由电力部门来付。

在电力部门改制前，出现了这样的矛盾，往往靠政府出面在各部门之间协商，协商也往往奏效。郑州市重点工程指挥部何书勤部长告诉记者，“自从1997年电力部门改制之后，这种协商往往显得虚弱无力。”

有人也提出，解决这种政府的带福利性质的工程与以赢利为原则的市场化公司的矛盾，是不是最终应走司法途径，靠法律来解决？这也是一种思路。

无论怎样，在当前的市场环境下，原来那套靠行政手段、政府协调的老办法已经不适用了。

毛寿龙说，当政府成了社会资源的主要操控者和使用者，却缺乏对资源使用效率的评价，只想驾驭市场经济，却不试图去适应它时，会让经济运行付出高昂的代价。“而这个代价，最后还是政府来承担。”

资料来源：2004年10月4日《中国新闻周刊》

【注释】

[1]见《南方日报》2003年5月19日相关报道。

[2]案例来自《华西都市报》2003年11月7日相关报道。

[3]王乐夫：《论公共领导——兼议公共领导与公共管理的关系及其研究意义》，《管理世界》，2003年第12期。

[4]彭和平等译：《国外公共行政理论精选》，第1、45、46页，中共中央党校出版社，1997。

[5]［美］F.W.泰罗：《科学管理原理》，第159页，中国社会科学出版社，1998。

[6]转引自Jun Ma：New public management in the early modern period：lessons from tax farming history，Administrative Theory＆Praxis Vol.25，No.4，2003.

[7]［法］让－马克·夸克（Jean－Marc Coicaud）：《合法性与政治》，第1、2、31页，中央编译出版社，2002。

[8]俞可平：《治理与善治：一种新的政治分析框架》，《新华文摘》，2001年第12期。

[9]［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，第282页，中国人民大学出版社，2001。

[10]［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，第264、268页，中国人民大学出版社，2001。