西部民族地区农村行政执法问题的重要进展

二、西部民族地区农村行政执法监督取得的重要进展

早在1996年，江泽民同志《在中纪委第二次全会上的讲话》中指出:“干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督。”^[17]1997年，在“十五大”报告中江泽民同志进一步强调，“我们的权利是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律监督。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。……加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法，贪赃枉法。”《国务院关于加强政府法制工作的决定》强调指出:“要切实加强行政机关内部的监督，强化上级政府对下级政府，政府对其所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。”改革开放三十年以来，我国的行政执法监督水平总体上取得了很大的成绩，促进了经济与社会的发展。在党中央的高度重视之下，我国行政执法监督的理论与实践也取得长足发展，初步建立了较为完善的行政执法监督体系，形成了与我国社会实践基本相适应的具有我国特色的行政执法监督机制。在这一历程当中，我国西部民族地区不甘落后，在党的发展经济和依法治国指导方针之下，凭借自身艰苦卓绝的努力取得了经济、政治、文化等各个方面取得了显著成绩，经济水平大幅度提升，法制建设取得长足进展，行政执法监督的水平也上了新台阶。我国西部民族地区农村行政执法监督所取得重要进展主要表现在以下几方面:

(一)行政执法监督立法的相对完善

近年来，我国西部少数民族地区制定了许许多多内容详尽、种类丰富的有关行政执法监督的地方性法规和地方政府规章以及规范性文件，为民族地区行政执法监督工作的合法有序展开提供了法律依据。本次调研在所选取的三个典型地域:甘肃省天祝藏族自治县、青海省内民族区域与宁夏回族自治区之中，收集并了解到这三个地域有关行政执法监督的各种立法文件并结合其他民族地方所制定的有关行政执法监督方面的立法。

1、地方性法规或规章对行政执法监督的完善

根据我们的实地调研与多方数据搜集显示:自改革开放以来，西部民族地区逐步完善本地行政执法监督的法律法规取得成效，各民族地方均有关于本行政区域内的行政执法监督条例或者行政执法监督办法，有关此方面立法取得可喜成绩。具体如下:内蒙古自治区人大常委会于1996年9月28日公布实施《内蒙古自治区行政执法监督条例》;新疆维吾尔族自治区于1997年11月27日公布实施《新疆维吾尔自治区行政执法监督办法》;甘肃省人民政府于1997年12月17日省人民政府第五十八次常务会议通过《甘肃省行政执法监督规定》，自1998年1月1日起施行;云南省于1998年11月27日通过实施的《云南省行政执法监督条例》;贵州省于1999年5月25日省人民政府常务会议通过并施行《贵州省行政执法监督规定》;广西省《广西壮族自治区行政执法责任制实施办法》于2001年2月25日发布，于2001年7月1日起施行;宁夏回族自治区于2003年9月2日自治区第九节人民代表大会常务委员会第五次会议通过《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，并于2003年11月1日施行。

这些省份是西部少数民族的主要聚集地，从1996年到2003年，短短几年之内相继制定出各地的行政执法监督法律法规，以地方性法规或者地方政府规章的立法形式将行政执法监督工作以法律化的形式固定下来，为西部各民族地区行政执法监督工作提供严格的规范和法律依据，这对于各民族地区行政执法监督工作的科学合法有序展开奠定了立法根基，同时也促进了行政执法工作有序运行。这些法律法规的制定，是我国西部民族地区重视行政执法监督工作在立法中的具体表现，极大完善了我国西部民族地区农村行政执法监督的立法体系，是十一届三中全会以来我国西部民族地区在行政执法监督工作立法方面所取得的显著成绩。

2、有关行政执法监督的各种规范性文件的制定

(1)青海省制定的相关规范性文件

《青海省行政执法证件管理办法》是关于青海省行政执法证和青海省行政执法监督证的具体规定，除此之外还有《青海省海西州工商管理行政执法监督办法》;《青海省农牧厅行政执法责任制实施办法》;《青海省食品药品监督管理局行政执法责任制》(试行);《青海省人事厅行政执法责任制实施方案》;关于印发《青海省人事厅行政执法责任制实施方案》的通知＜青人综字(2007)336号＞，此通知中有行政执法监督保障制度的具体要求;《青海省档案局关于印发档案行政执法责任制相关制度的通知》等。这些规范性文件涉及范围广泛，从工商管理、农牧厅行政执法监督到食品药品监督管理等各个方面。

(2)甘肃省天祝藏族自治县制定的相关行政执法监督规范性文件

《甘肃省天祝藏族自治县草原管理条例》(1994年3月20日天祝藏族自治县第十三届人民代表大会第二次会议通过，1994年9月1日天祝藏族自治县人大常委会公布施行)，其中第四条规定:“自治县设草原监理站、草原工作站，负责自治县草原行政执法、监督和草原技术推广工作，受畜牧主管部门领导，乡(镇)设立草原监理站或配备专职、兼职草原监理员，具体办理乡(镇)草原管理委员会和上级业务部门交办的事项。各级草原监理员执行公务时，必须持证上岗，亮证执法。”第五条规定自治县草原监理机构行使的七项职权，以及第二十四条对草原管理、监理人员违反《草原法》、《甘肃省实施草原法细则》和本条例的规定所应该承担的法律后果予以规定。《天祝藏族自治县草畜平衡管理办法》第五条规定:自治县人民政府草原行政主管部门负责本县区域内的草畜平衡监督，应当不定期地对全县草畜平衡落实情况进行监督和检查。草原监理部门具体负责本县区域内草畜平衡的管理工作，对违反草畜平衡规定的行为实施行政处罚。结合草原使用者或承包经营者所使用的天然草原、人工草地和饲草饲料基地前五年平均生产能力，核定草原载畜量，明确草原使用者或承包经营者的牲畜饲养量。核定载畜量每五年进行一次。乡(镇)人民政府建立草畜平衡管理委员会，具体负责本乡(镇)区域内草畜平衡工作的落实、管理及宣传，根据自治县草原监理部门核定的载畜量，每年对草原使用者或承包经营者饲养的牲畜数量进行核查，禁止超载放牧。《天祝藏族自治县城镇居民基本医疗保险实施细则》第六章中规定基金管理监督及工作职责;《天祝藏族自治县城市低保人员医疗保险实施细则》第四章是关于基金的管理和监督的相关规定。《天祝藏族自治县矿产资源管理条例》于1994年3月20日通过，1995年3月1日天祝藏族自治县人大常委会公布施行，同时于1999年1月18日天祝藏族自治县第十四届人民代表大会第二次会议通过修改。其中第十二条规定了采矿权人必须接受地矿部门的监督检查，按期如实提交年度报告和地矿部门要求报送的其它有关资料和报表。矿山企业凭矿产开发监督管理年检注册证到工商管理部门办理工商年度检验手续。《天祝藏族自治县森林资源管理条例》(1996年3月23日天祝藏族自治县第十三届人民代表大会第四次会议通过)其中有关于森林资源行政执法监督的具体规定。天祝藏族自治县的有关行政执法监督的规范性文件涉及范围从草原管理、森林资源管理到草畜平衡管理、环境资源管理，再到居民基本医疗保险等生活的各个方面均有详尽的规定，极大丰富了西部民族地区行政执法监督立法体系。

(3)宁夏回族自治区制定的相关规范性文件

《宁夏检验检疫局行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》，自2004年7月1日施行。《宁夏回族自治区预防接种管理条例》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第六次会议于2008年11月28日通过，自2009年1月1日起施行。《自治区人民政府关于加强食品安全的十条规定》(宁政发〔2008〕130号)第三条规定了严格监督检查制度:食品安全监管部门要严格履责，紧密配合，切实加大监督检查力度，采取定期不定期的形式对生产经营企业进行监督检查，指导企业进行规范生产，对生产、经营、销售问题食品的企业，发现一起曝光一起，查处一起，决不手软，保证执法监督不留盲区。第四条规定了建立重点食品监测预警制度:食品安全监管部门要根据各自监管的重点，每年至少对重点食品监测两次，进行危险性评估，及时发布预警信息。第十条规定了严格执行问责制:对各级政府和有关部门失职渎职、玩忽职守，导致发生食品安全事故，实行严格的问责制，依照有关法律法规，进行责任追究。《宁夏回族自治区预防接种管理条例》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第六次会议于2008年11月28日通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。其中第二条规定:本条例适用于自治区行政区域内预防接种及其监督管理活动。这些规范性文件涉及内容广泛，关系生活的各个方面，为当地行政执法监督提供切实可行的依据。

综上，自改革开放以来，我国西部民族地区制定了大量的有关行政执法监督的各种规范性文件，这些规范性文件内容详尽、种类丰富，涉及工商、税务、城建、环保、教育、医疗卫生、交通、土地管理、草畜管理、食品安全等农民生活的各个方面，极大丰富了西部民族地区行政执法监督的法律体系，为我国西部民族地区农村行政执法监督工作提供了具体规范，为科学、合理有序的开展西部民族地区行政执法监督工作奠定基础。

(二)行政执法监督体制的初步完善

“体制”，是制度体系中的一个方面或层面的内容，是关于国家或社会某一系统中组织结构、权力配置和利益分配格局的制度，它规定系统中各个运行主体的地位、权利和责任、权力和作用，决定各个主体之间的相互关系。^[18]由此定义我们可以推知，我国行政执法监督体制是指在行政执法监督系统中组织结构，权力配置和利益分配格局的制度。它主要是规定行政执法监督系统中各个运行主体的地位，权利和责任，权力和作用，决定各个主体之间的相互关系。在基于上述基本概念厘清之后，我们可以从以下两方面来看近年来我国行政执法监督体制的初步完善。

1、行政执法监督机构的设置更加合理

我国《地方组织法》规定，县级以上地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。这是上级人民政府执法部门有权监督下级行政执法部门的法律依据。此外我国《宪法》规定，我国国家机构实行民主集中制的原则，各级人民政府实行行政首长负责制等，这些都是行政机关有权监督其内设机构及其工作人员的法律依据。我国目前已有多个省，自治区，直辖市人大及其常委会或者人民政府在其制定的地方性法规或者规章中对行政执法监督作了规定。从西部民族地区行政执法监督机构的设置来看，相关的地方性法规，地方政府规章以及各种规范性文件之中对行政执法监督机构做出了明确规定。《宁夏回族自治区行政执法监督条例》第六条规定:各级人民政府及其工作部门是行政执法监督机关，负责本行政区域内或者本系统内的行政执法监督工作。县级以上人民政府及其工作部门的法制机构是行政执法监督机构，在本级人民政府或者本部门的领导下，负责本行政区域内或者本部门、本系统内行政执法监督的具体工作，并接受上级人民政府或者本级人民政府法制机构的业务指导。该规定明确了法制机构(法制局、处、科)是各该行政执法监督的职能机构。在青海省、甘肃省等其他西部民族地方在其地方性法规之中均有明确规定。西部民族地区的行政执法监督工作分工明确、责任明晰，形成了相对比较健全的行政执法监督机构。

2、行政执法监督主体权利与责任的进一步加强

西部民族地区行政执法监督主体的权利与责任均通过法律形式予以明确规定。如:《宁夏回族自治区行政执法监督条例》中第二章专设一章内容规定监督职责，包括各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门和县级以上人民政府及其工作部门的法制机构或者负责法制工作的机构的监督职责，明确了监督主体所享有的权利。近年来，有关行政执法监督主体的责任又进一步强化的趋势。如:《宁夏回族自治区行政执法监督条例》中第五章第26条规定监督机关或者监督机构及其工作人员的违法或者不当行使职权时的法律责任，包括行政责任和刑事责任。于2000年7月13日颁布实施的《青海省行政执法责任制实施办法》中也有关于监督主体违法或者不当行使职权时的法律责任的规定。在地方性法规或政府规章以及各种规范性文件中均有关于行政执法监督主体法律责任的规定，切实贯彻了“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权必赔偿”的现代执法理念。(www.chuimin.cn)

(三)行政执法监督机制的逐步完善

“机制”，原本是自然科学领域中的一个重要概念。最早是指机器的构造和工作原理。在英文中，“机制”(mechanism)是指机械系统中各个部件之间结构组合的方式及其相互关联、相互作用的机理。这一概念后来被引入生物学、医学，用以说明生物有机体各器官之间相互联系、相互作用、相互制约的方式和机理。人们将“机制”概念进一步扩展，引入社会领域，泛指社会系统的内在结构、要素之间组合、联系、运作的方式和相互作用的机理。综上，所谓机制，其实是指客观事物(系统)内部要素之间的组织、联结方式和要素功能发挥的方式。^[19]机制的完善需要机制的所有要素的优化和协调耦合来实现，其中既包括主体素质的提高，也包括规则性要素的完善。基于此，有关我国西部民族地区行政执法监督机制方面的成就从以下几个方面分述:

1、行政执法监督主体方面

我国西部民族地方的行政执法监督人员素质构成提升。从行政执法监督人员的文化素质构成来看，西部民族地区行政执法监督人员大部分为专科和本科，而且正在不断吸收高层次人才，如:硕士研究生和博士研究生进入行政执法监督队伍，这一趋势将得到继续加强。与此同时，西部各民族地区政府部门一方面从立法上规定行政执法监督人员所应该遵守的职业规范以及奖励和惩罚制度。如:《宁夏回族自治区行政执法监督条例》第七条规定:各级人民政府及其工作部门应当重视和加强本级人民政府及其本部门的法制工作，选调熟悉法律、法规的人员从事法制工作。法制机构的工作人员应当努力提高自身素质，以适应行政执法监督工作的需要。《内蒙古自治区监督条例》第十五条规定:行政执法监督工作人员应当遵守下列规定:(1)依法进行监督检查;(2)严格履行工作职责;(3)秉公办事、不徇私舞弊;(4)保守工作秘密，保护举报人;(5)其他应当遵守的规定。第十六条规定:旗县级以上人民政府法制工作部门及其工作人员在行政执法监督工作中忠于职守、秉公办事，做出显著成绩的，由人民政府或者所属工作部门给予表彰和奖励。另一方面，通过各种教育培训等实践活动来提升行政执法监督人员的职业素质。第十九条规定:对违反本条例的政府法制工作部门，给予警告，情节严重的，给予其负责人行政处分。对违反本条例的行政执法监督工作人员，视情节给予批评教育、行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定给予行政执法监督人员一定的激励和警示作用，对于他们恪尽职守，依法展开行政执法监督工作奠定基础。

2、行政执法监督的组织保障方面

随着西部民族地区经济的不断发展，国家对于西部政策上的倾斜以及对民族地区的重视，对于民族地区各级政府依法开展行政工作加大财政支持，这为西部民族地区农村行政执法工作的顺利开展提供有力的资金支撑。改革开放以来，西部经济发展获得大幅度提升，虽然与东部沿海发达城市相比仍然存在很大差距，但其与本地历年发展相比仍然持快速发展势头。如:青海省从1953年开始的第一个五年计划起，到1980年第五个五年计划末的28年间，我省社会总产品(按1980年不变价格计算，下同)由1952年的3.75亿元增加到32.3亿元，增长7.6倍。其中工农业总产值由3.1亿元增加到21.7亿元，增长6倍;国民收入由2.47亿元增加到13.86亿元，增长4.6倍;教育、科学、文化、卫生等各项事业都有很大的发展。这些成就，为今后的发展奠定了一定的基础。^[20]2007年全省地区生产总值预计达到750亿元，增长12%以上。农牧业生产稳步发展，农牧民收入增长较快;工业生产增速提高，发展后劲显著增强;固定资产投资平稳增长，重点项目建设进展顺利;结构调整稳步推进，各项改革不断深化;生态保护和建设进一步加强，节能减排取得初步成效;民生改善力度加大，各项社会事业全面进步。^[21]经济的快速发展为行政执法监督部门日常活动开支提供了可靠的经费保障。近些年来，我国政府对进一步加快西部少数民族地区发展做出了一系列重大部署。^[22]例如:改善民族自治地方经济发展基础条件，解决少数民族群众特困和特需问题，努力提高少数民族教育科技水平，推进医疗卫生事业，提升社会福利水平以及继续扩大少数民族自治地方对外开放等等。这些措施的采取使得少数民族地区得到了较大的发展。^[23]随着西部经济与西部民族地区经济的不断发展，西部民族地区各级政府部门改善硬件设施办公条件。通过实地走访，我们发现西部民族地区的行政执法监督工作基本上实现了信息化办公，如:计算机系统的运用，网络平台的推行等。在人员配置方面，按照各地实际工作的需求增派人手，满足了基本的工作需要，大大改善了以前因行政执法监督人员缺乏而造成行政执法监督工作无力进行的不良状况。

3、行政执法监督方式相对灵活

我国西部民族地区农村行政执法监督传统的行政执法监督方式主要有:书面审查、听取报告、实地检查、复议案件审理。近年来西部民族地区行政执法监督工作的方式在合理合法基础之上，渐趋灵活。如《宁夏回族自治区行政执法监督条例》第二十四条规定:在实施行政执法监督过程中，监督机关或监督机构认为需要举行听证的;公民、法人和其他组织要求举行听证，监督机关、监督机构认为有必要的，应当举行听证。《内蒙苦自治区行政执法监督条例》第八条第四项规定的行政执法监督方式:认定行政执法人员资格，统一管理行政执法证件。第六项规定对有关重点问题组织调查或者督促有关机关处理。这些行政执法监督方式的运用是伴随当地行政执法监督实际活动的发展而产生的，其实际、可行的方式符合当地行政执法监督工作的需要，为当地行政执法监督活动的带来便利。

4、行政执法监督各项具体制度逐步完善

我国西部民族地区建立了多种制度来保障行政执法监督工作以及行政执法活动的有序、规范进行。根据实地调研及多方资料搜集显示，西部民族地区行政执法监督制度得到极大完善，如:《宁夏回族自治区行政执法监督条例》中第三章中规定的行政执法监督制度有:行政执法责任制、评议考核制和过错责任追究制;行政执法公开制度;行政许可的监督制度;建立举报、投诉制度;行政执法监督检查制度。此外，还有其他各类行政执法监督制度散见于地方性法规和地方政府规章以及规范性文件之中，其中比较重要的制度有:规范性文件的备案制;法律、法规、规章实施情况报告制;政执法人员资格认证及持证执法制度;执法统计制度等等。这些制度从不同的方面为我国西部民族地区的行政执法监督工作指明方向，提供可以实际操作规范性依据。

(四)行政执法监督环境有所改观

改革开放三十年以来，西部民族地区农村行政执法监督工作取得重大进展。主要表现在以下三个方面:首先，行政执法监督机关依法行政能力得到进一步提升。其次，西部民族地区农村行政执法水平提升，这也从侧面反映出当地行政执法监督水平的提升。由以前的管理松散，频繁出现的行政执法监督不作为，行政执法监督机构“弱监”、“虚监”的情况，到目前行政执法监督机构积极作为的良好局面。最后，当地民众对行政执法监督机关的工作满意度提高。具体来讲，主要表现在以下几方面:

1、人治观念向法治观念的转变

受访人员对于“法与权的大小关系”这一问题的回答，较为直接的反映了受访人员对调研当地法与权之间相对的大与小关系的现实认知。调研数据显示:共计707份调查问卷，包括所选取的甘肃、青海、宁夏三个典型地域的所有问卷，其中认为“法大于权”的为328人(占受访总人数的46.4)，这一观点占据主流地位，这与长期以来封建专制制度下所形成的“人治观念”相比不失为一种进步。

表6　“法权关系”中的社会治理观念

2、西部民族地方民众的行政法意识的提高

近年来，随着改革开放和西部大开发的深入，特别是2004年国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》的推行，以及党的十七大把依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。众多研究数据表明我国西部少数民族地区公民行政法意识得到普遍提高。其中，青海省少数民族地区公民行政法律意识的调查结果具有代表性，调研结果显示:随着改革开放和西部大开发的深入，青海少数民族地区公民对行政法相关知识的认识普遍有了很大程度的提高。^[24]

3、西部民族地区的行政执法监督实效显著

我国西部民族地区农村行政执法监督实效具体体现在:行政执法监督对西部民族地方所产生的社会效应和经济效益及当地民众对行政执法监督行为的认同程度方面。目前，我国在行政执法监督方面的法律、法规的建立已经较为完善，行政执法监督的效果总体上来说是好的，西部民众对于当地行政执法监督的认同感普遍有所提高。西部民族地区的行政执法监督部门，无论在规范行政执法，提高经济效益方面，还是打击假冒伪劣、规范和整顿市场经济秩序方面，都取得了显著成效。“服务社会、服务企业、服务群众”根本上得到了全面贯彻落实，西部民族地区的行政执法监督队伍已成为市场经济健康发展保驾护航的主力军。如:甘肃省天祝藏族自治县在1991年，县政府及所属各部门受到行政相对人提起的复议案件4起，经复议均维持了原处罚决定。1994年，县政府配备了专职行政复议应诉员。1999年，县政府及所属各部门共受理复议案件5件。其中维持原处罚决定1件;部门自行撤销行政行为后，当事人撤回的3件;超过复议受理期限，发出不予受理决定书的1件。2000年以来，共受到行政复议申请28件，受理23件，移送2件，维持19件，撤销4件，不予受理1件，其它2件不符合受理条件的申请口头作了答复，申请人未再提出复议申请。^[25]通过依法审理行政复议案件，不仅保护了申请人的合法权益，也维护了政府的形象。甘肃省天祝藏族自治县有关行政复议案件的运行状况从一个侧面反映出我国西部民族地区农村行政执法监督的实效取得一定成绩。