解决西北地区水资源短缺的研究成果

2023-10-22 理论教育版权反馈

【摘要】：均水期间由鼎新知事兼巡河道，严格执行。从总体上讲，甘肃省水资源贫乏，但有些流域或地区的水资源相对丰富。水资源的统一管理、统一调度就是以丰补缺，既解决缺水地区水源问题，又给丰水区的余水找了出路，减少水资源的浪费。在干旱缺水的西北地区，广大人民群众对用水季节的水情状况尤其是配水状况是极为关注的。在甘肃省，水权交易主要采取重复博弈的方式。

（一）用水管理

1.历史上的配水制度

（1）制定严格的配水制度。据记载，明、清以来，甘肃河西三大水系（黑河、疏勒河、石羊河）的用水矛盾一直非常突出，尤其是在干旱年份，由引水诱发的打架斗殴、对簿公堂等现象屡见不鲜，判案立碑比比皆是。清雍正四年（1726年），为消弭争水纠纷，并保障下游高台西北部及鼎新境内各渠用水，甘肃巡抚年羹尧订立均水成规：每年芒种前封闭中游临泽及高台东部28个渠口，限期10天，前7天灌溉高台西部红山等12渠农田0.12万hm2，后3天浇灌鼎新双树子等6渠农田0.24万hm2。均水期间由鼎新知事兼巡河道，严格执行。这个均水制度的实施是非常严格的，并因其持续执行了200多年而在群众中形成了“水规大似军规”的意识，谁也不敢违均水制度之规（《张掖地区水利志》，353页）。

除官府外，当地居民也借助于社区性组织进行用水管理。一般的做法是按大家接受的固定轮期和受益的地亩，以天数为单位将用水资源分配到受益乡、村，乡、村再以时辰为单位将水资源分配到受益户。最初以点香的方式计算时辰，民国后期改为按小时计量。最初采用大块漫灌和串灌，由于水资源利用效率很低，后来有些灌区改为畦灌、沟灌。

从时间序列上考察，甘肃的配水制度是随着时间推移逐渐改进的。汉代较为简略，唐代逐步定型，明、清及民国期间形成制度，其主要内容包括：“按地亩确定水额粮，按水额粮分摊水量，以闸口宽计算流量，以时辰计算水量，用点香折算时辰，过长的渠道另加润河水。”^[1]以闸口宽窄计算流量，是相对于当时的计量能力而言的可行办法。到了民国后期，随着计量手段的进步，改用闸、堰测流法和按应灌面积分配灌水时数的办法。

尽管测定水量的手段不断加以改进，但分配的额水时数是长期不变的，具有极强的稳定性，而且地权和水权是分离的，用水户卖地时可以卖水权，也可以不卖水权。这是两个特别有价值的做法。第一，甘肃灌区是灌溉农业，分配的额水时数长期不变，就能有效地制止盲目开拓耕地的现象；第二，在水资源比土地资源更为稀缺的甘肃，地权依附于水权而不是水权依附于地权，所以水权不会轻易地随着地权走。这或许是人们宁卖地权不卖水权的主要原因。

（2）建立并实施严格的监督制度。为保障配水制度的顺利实施，各地均建立了一些监督制度。例如《敦煌十渠水利规划》中有四方面的规则：①分水规则。每年立夏之日由渠正、渠长、排水、水利等人请县知事、警佐及水利监察人员，领兵役至河口黑山子分水，渠长丈量河口宽窄，水底深浅，合算尺寸，按水势大小，户数多寡，平口长短，摊就寸数；②行水规则。轮流灌溉，周而复始，每次至多不得超过三十日；轮灌时不得私开支渠，渠口封闭后不得重浇乱灌，有犯渠规；③监督规则。灌水期间，十渠渠口相互看守，不得雇工替代，以防作弊；④惩罚规则。用水户不遵守灌水制度，私自开渠灌溉，妨碍水利者，渠正、渠长、排水、水利等违反水规，徇私舞弊者，均有相应的惩罚条例。

（3）水资源的统一管理和统一调度。从总体上讲，甘肃省水资源贫乏，但有些流域或地区的水资源相对丰富。水资源的统一管理、统一调度就是以丰补缺，既解决缺水地区水源问题，又给丰水区的余水找了出路，减少水资源的浪费。

2.现代水资源管理

（1）农民用水协会管理。20世纪90年代末，甘肃张掖市的大满、盈科、西浚、安阳4个灌区进行了成立农民用水者协会和水务公开为主要内容的改革，成立农民用水者协会101个，以村为单位的灌水小组700个，建立水务公开栏15处，核发水费明白卡9800份。临泽县的梨园河、民乐县的洪水河和山丹县的马营河灌区也成立了农民用水者协会。

（2）发放《取水许可证》。《取水许可证》的发放，最为显著的作用是实现了用水户之间的相互监督。

（3）实行水情和配水公示制度。在干旱缺水的西北地区，广大人民群众对用水季节的水情状况尤其是配水状况是极为关注的。针对广大群众的这种需求，甘肃省张掖地区采用了水情和配水公示制度。即在用水季节，通过电视台向所有用水户公布每天各条干支渠的来水量和配水情况。让用水户拥有知情权的这种做法，有效地遏制了配水过程中的信息不对称甚至暗箱操作问题，同时，也消除了用水户对配水不公的疑虑。这显然是一种值得提倡的做法。

（4）水权交易。成立农民用水协会，主要解决配水公平和与用水相关的集体行动的问题，并将个人间的用水纠纷转换为个人与组织之间的冲突；而水权交易主要解决用水效率的问题。在甘肃省，水权交易主要采取重复博弈的方式。水权交易的基础是实行水票制度。水票制度的本意是实行计划用水，对超计划用水，加价30%～50%。这个制度安排诱发出了水票交易行为，即节水者可以将所节省下来的水票让渡出去，只要让渡的水票价格不超过超计划用水的价格，需水者就会购买用水户的水票。在发育水权市场的初期，采用水票交易的方式开展水权交易，很可能是更为适宜的一种博弈方式。

（5）调整农作物的季节分布。甘肃省的部分灌区根据河源来水集中在7月、8月、9月三个月的特点，将夏禾种植份额由以往的90%调整为75%，秋禾及其他作物由10%调整为25%。这种以调整农作物的季节分布为切入点的做法，是优化水资源配置的新途径。(www.chuimin.cn)

（二）节水管理

由于80%～90%的用水集中在农业生产上，所以农业灌溉成为甘肃省节水的主要方向。

（1）农田基本建设。从20世纪60年代开始，农民有组织地进行“四好”农田建设，即好渠道、好道路、好林带、好条田。1964年，在用水制度上，实行了“四改一建”：即改按行政区划配水为按区系配水；改过分集中轮灌为合理分组轮灌；改串灌、漫灌为沟、畦灌；改按亩收费为按方收费；建立基层管水组织。

（2）探索更为合理的农作物灌溉制度。针对以往灌水定额过大、灌水轮期过长、灌水次数过少的做法，多数灌区参照灌溉试验的成果，结合自己的实际情况，从灌水定额、灌水次数、灌水时间等方面不断改善灌溉制度，通过适时、适量的灌溉，减少了单位农田的灌溉水量。

（3）调整水价。在历史上，一般民营旧渠大多不征收水费。工程岁修养护所需的工料和管理人员的报酬及公杂费用，由受益农户按受益多寡进行分摊。随着公营渠道规模的扩大，除岁修、清淤所需的工料仍由农户分摊外，另征收水费作为管理人员的工资和机构公杂费的开支。最早的水费以粮食折算，统称水粮（或水额粮）。一般讲，水粮的数额一经确定，永不变更。如清乾隆十四年编著的《甘肃省五凉全志水利碑文说》中就有“按地载粮，按粮均水，依成规而成铁案”。这个水粮，既包括水利工程的管理费用，又包括应征收的农业税（即公粮），额征的水粮一般与额定的水量挂钩，至于维修工程所需的工燎，则由受益户另行分摊。一直到清朝后期和中华民国时期，有些灌区才改用直接征收水费的办法。

一般水粮占每公顷粮食产量的2%～4%，但个别灌区占30%左右。如20世纪50年代初，临洮洮惠渠每公顷征收小麦33.7kg，约占每公顷产量的2%；湟惠渠水地每公顷征收小麦75kg，砂地每公顷征收小麦63.7kg，分别占公顷产的4%和3%，而靖远靖丰渠因河防养护费用较多，每公顷征收标准为每公顷产量的30%左右。

1984年以后，改为按方收取水费，林草地0.005元/m3，粮食0.006元/m3，经济作物0.007元/m3，但收不抵支。1988年后，进行了水价调整，川区0.01元/m3，山区0.008元/m3，1991年、1992年和1994年，又三次对供水成本进行测定，并据此对水价进行调整。农业水费分基本水价（自流灌区30元/hm2，井灌区60元/hm2）和水量水价（0.07元/m3）两部分；工业用水0.05～0.08元/m3；城市生活用水0.07元/m3。

水费收入随着水价提高而趋于上升：1994年为9000万元；1995年为18000万元；2001年为32000万元。这些收费达到成本价的60%～70%，收费率达到90%以上。但不同地区的情况有所不同，一般来说，水多地少的地区管理上要差一些。

（4）张掖地区水费改革情况。全区水费征收标准由1984年的每公顷6元提到1988年的0.008元/m3，同期，水费总收入由163万元增加到1120万元。1994年全区水费标准提高到0.01元/m3。1996年提高到0.03～0.04元/m3，经核定，全区农田灌溉用水斗口单方水成本价格为0.071元/m3。1998年。全区计划应征水费9672.58万元，实际征收8141.83元，占计划应征数的84.17%。1999年计划应征收费9309.87万元，实际征收7700.54万元，占计划应征数的82.71%。

洪水河灌区的水价调整经历了3个阶段，1966年首次实行农业用水按水量计征水费，水费标准为0.001元/m3（斗口水量，下同）；1981年随着农村家庭联产承包责任制的落实，农业水费调整为0.006元/m3；1988年实行“基本水费+计量水费”两部制收费办法，基本水费每公顷15元，计量水费调整到0.008元/m3；20世纪90年代调整了3次水价，1992年、1995年和1998年分别将计量水费调整到0.012元/m3、0.035元/m3和0.094元/m3，基本水费提高到30元/hm2，实现了按供水成本收取水费的目标。

在水费财务管理上实行收支两条线，并严格执行财务收支计划。在使用时，一般将水费的50%作为工程维修费，其余50%作为管理养护费。此外，每年每公顷征收15～45个工日，用于灌溉系统的维护。

【注释】

[1]《五凉志水利图说》及《渠坝水利碑文》。

解决西北地区水资源短缺的研究成果

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