法治三农：充实土地复垦监管的责任形式

2023-08-07 理论教育版权反馈

【摘要】：现有行政处罚方式设定以财产罚为主导种类，并设置逾期未缴纳土地复垦费这一情形面临之能力罚。即基于土地复垦行政处罚措施类型阙如现状，扩大能力罚适用情形并引入他种行政处罚形式。其二，合理减轻土地复垦义务主体的法律责任。即细致规定损毁土地的认定程序与救济机制，客观界定复垦义务人的责任范围。

英国污染土地复垦的归责机制相关规范既包含强制裁性的土地复垦刑事法律责任，又含有限制及免除土地复垦义务人法律责任的相关设定。“法律责任作为法律义务履行的保障机制和法律义务违反的校正机制，其合理与否及合理性程度的高低，决定了法治的有无及法治实现的程度。”[37]“复合化”责任形式既能维持社会正常运转所必需的公共利益，又能就相应责任主体的合法权益予以充分保护。可借鉴英国污染土地复垦的归责机制相关规范来完善中国土地复垦法律责任的设定，从加重处罚与减免责任两个方面就中国土地复垦责任机制予以完善。

其一，加重违反土地复垦法律规定的处罚力度。《土地复垦条例》在第六章“法律责任”部分就违反土地复垦相关制度规定的行为设置相应罚则。《土地复垦条例实施办法》在第七章“法律责任”部分则就土地复垦义务人的违法行为类型及相应罚则予以必要补充。现有行政处罚方式设定以财产罚为主导种类，并设置逾期未缴纳土地复垦费这一情形面临之能力罚。然而财产罚由于额度设置较低以致“难以实现预期的惩戒与预防效果”[38]，能力罚适用情形极其有限而未能充分释放该类处罚形式的调整功能。土地复垦法律责任规定实则土地复垦义务人相关违法行为之事前预防与事后惩治的法律手段，可借鉴英国《环保法案》严格的复垦监管罚则设定，就违反土地复垦相关法律规定的行为加重处罚力度。一方面，可加深处罚程度。即基于土地复垦财产罚额度较低而不能达致预期效用，增加罚款额度以强化土地复垦行政处罚实效。可在实证研究的基础上就土地复垦罚款数额予以合理确定，根据不同的生产建设项目设计具备科学性与针对性的额度区间。另一方面，可拓宽处罚方式。即基于土地复垦行政处罚措施类型阙如现状，扩大能力罚适用情形并引入他种行政处罚形式。可拓展土地复垦能力罚的适用范围，借以充分发挥法律制度的约束功能；亦可制定《土地复垦法》以创设最为严厉的人身自由罚，以此为土地复垦相关法律规定的切实践行提供最大保障。

其二，合理减轻土地复垦义务主体的法律责任。该类法律责任减轻行为主要应用于生产建设活动损毁土地的复垦程序。《土地复垦条例》第十条并未就损毁土地的致损原因予以细致规定，在进行损毁土地归责时必然无法为责任认定提供清晰范导。《土地复垦条例》第十三条规定条例施行前已经从事生产建设活动造成土地毁损的企业或个人，应补充编制土地复垦方案以开展土地复垦工作，此项规定可能骤然扰乱企业生产计划并因此造成更大社会经济损失。公正合理的法律责任设定实则法律规范稳健运行之必要凭靠，则可借鉴英国《环保法案》设定的复垦监管责任减免，就土地复垦相关法律责任的设定予以适当优化。一方面，合理界定生产建设活动损毁土地责任范围。即细致规定损毁土地的认定程序与救济机制，客观界定复垦义务人的责任范围。比如因其他责任主体转移来的无害物质与土壤中所含有的特种物质相互反应而造成土地毁损的，应就此建立科学的责任认定机制，可适当减轻甚至完全免除损毁土地复垦义务人的法律责任。另一方面，适当减轻条例施行前存续企业的复垦负担。即就条例生效前已经运行的致损企业，可视适当情形就其复垦义务予以必要减轻。应充分考虑土地复垦义务人的实际承受能力，对在条例施行前已经办理建设用地手续或领取采矿许可证而造成土地损毁，由于土地复垦义务人并未事先缴纳土地复垦费用，故而土地复垦费用的数额较大而影响企业的正常生产经营时，可适当减少土地复垦费用的具体数额，以减轻土地复垦义务人的责任。

[1]基金项目：国家社科基金青年项目“土地复垦监管的行政法研究”（15CFX056）。作者简介：陈祥（1995―），男，江苏连云港人，西南大学法学院2017级硕士研究生；赵谦（1981―），男，湖北荆州人，西南大学法学院教授、硕士生导师，法学博士。

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[31]我国根据《土地复垦条例》制定了《土地复垦条例施实办法》。

[32]周孝：《土地复垦理论与技术》，中国社会出版社2006年版，第1页。

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法治三农：充实土地复垦监管的责任形式

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