从人口发展态势看奖扶制度的政治风险

2023-07-30 理论教育版权反馈

【摘要】：性别比严重失调的问题将会引发严重的社会问题。从上述分析我们认为，中国人口发展态势客观上要求生育控制政策做出一定的调整。如果这一生育水平得以持续完全实现，未来中国人口将会迅速减少。于是，奖扶制度受益的滞后性使得这一制度隐含着一个政治风险。由于奖扶制度的主要目的之一是鼓励少生，并且对实行少生的农村居民承诺“奖扶养老”。但与其他利益导向政策不同的是，现行奖扶制度具有较强的政策刚性，于是政府就可能

（一）我国人口发展现状及趋势

我们首先应当看到，我国计划生育政策的实施产生了巨大成效，20世纪90年代中后期，我国的妇女总和生育率已降至1.8左右，已经步入低生育率国家行列，人口迅速增长的势头得到有效的遏止，有力地促进了我国人口与经济社会的可持续发展。根据联合国关于中国未来人口数量的中方案预测（中方案对应的是相对宽松的二孩政策方案），到2030年中国人口数量达到峰值14.6亿，2050年减少到14.1亿。而根据低方案预测（低方案对应的是严格的低生育方案，与我国现行生育政策相当），中国人口规模达到峰值提前10年，而且峰值水平有明显下降，为13.7亿，之后迅速下降，到2050年下降至12亿左右（UN，2008）。

但是，越来越多的学者意识到现行计划生育政策继续长期执行将对我国人口结构会产生比较严重的负面效应，主要表现在我国未来人口老龄化、劳动力人口老化、性别比失调等方面。

首先，过低的生育水平将会导致我国人口老龄化速度过快，老龄化程度过高。2000年，我国65岁以上老年人口占全国总人口的7%，我国人口类型已经进入老年型。如果继续实行较为严格的生育政策，我国未来人口老龄化速度非常快，2050年65岁及以上人口所占比例将达到25%左右。老龄化程度远远高于世界平均水平（美国人口咨询局预计，到2040年，全球老年人口将占总人口的14%）。老年人抚养比迅速上升，可能会制约我国经济社会的快速发展，也对我国养老保障体系提出了严峻的考验。

其次，中国人口老龄化进程迅速加快，劳动力人口老化也不可避免。根据预测，目前中国劳动力人口数量仍将继续增加至2020年，之后，我国劳动年龄人口不仅总数逐渐减少，而且迅速老化。一方面15～29岁青年劳动力比例不断下降，另外一方面45～59岁老年劳动力人口比例不断增加。如果继续实行严格的计划生育政策，从2000年到2050年，青年劳动力人口比例将从38.55%下降到24.62%，老年劳动力人口比例将从23.47%上升到42.65%（李建新2009）^[4]。这样的劳动力人口结构会对我国未来经济社会造成巨大冲击，产生巨大的负面效应。

第三，严格的生育控制政策一定程度加剧了我国出生性别比失调问题。一般认为，出生性别比正常值在103～107之间，但根据五普数据显示，2000年我国一孩性别比超过了107，二孩性别比为151.92，三孩出生性别比高达160.30，全国出生性别比为120，到2008年仍高达120.67。性别比严重失调的问题将会引发严重的社会问题。应该说，中国出生婴儿性别比失调问题并非完全由生育政策所引起，但在男孩偏好比较普遍的情况下，严格的生育控制政策所产生的“生育挤压”，一定程度上强化了人们的性别选择动机（Guilmoto，2009）。而且，一孩政策的“浓缩效应”，也推高了出生性别比（石人炳，2009）。

从上述分析我们认为，中国人口发展态势客观上要求生育控制政策做出一定的调整。从历史上看，不少亚洲国家或地区都经历了先倡导少生、后鼓励多生的道路，如韩国、日本、新加坡、中国台湾等。

（二）现行奖扶制度的风险

农村部分计划生育家庭奖励扶助制度是我国计划生育利益导向政策的重要组成部分，其主要作用之一是引导和鼓励人们少生。但与其他“即时性”的计划生育利益导向政策（如独生子女保健费、独生子女和双女户的一次性奖励费等）不同的是，奖扶制度所规定的受益对象的实际受益具有明显的滞后性：如果一对30岁的农村夫妇已有一个子女或两个女孩，并决定不再生育，根据奖扶制度的规定，他们要等到60岁时才能开始受益，这显得有些“遥遥无期”。这种受益的严重滞后可能会影响政策的导向效果，因为一些群众对该政策的持续性表示质疑（石人炳、赵二影，2007）。为了打消群众的顾虑，让政策更好地发挥“引导少生”的作用，媒体和计生部门对群众的宣传都是“奖扶制度是一项长期执行的政策”，即政府向农民承诺：只要你现在少生育（符合奖扶制度规定的生育情况），年老后就能享受到政府的奖励扶助养老。这一承诺的兑现一般要在30年之后。

但据有关专家计算，中国现行生育政策完全实现所对应的政策终身生育率为1.47（郭志刚等，2003）远低于更替水平。如果这一生育水平得以持续完全实现，未来中国人口将会迅速减少。且不谈前文关于我国人口发展中的迅速老龄化、劳动力老化等问题，仅就当前计生政策本身而言，可以肯定地说，现行计划生育政策只是一个过渡性的政策而不是一个持续的政策，政策的调整（即放宽生育限制）只是一个时间问题，调整是必然的。

一些调查表明，我国农村妇女意愿生育子女数已经低于更替水平，在乡—城流动人口和农村青年一代人中，意愿生育水平更是低于1.5（李建新、骆为祥2009）。这是一个值得注意的信号，会不会有这么一天，当政府完全取消了生育限制政策，但人们不愿意多生育了？这种担心不是毫无根据的：第一，近几十年来，我国城乡居民的意愿生育水平不断下降，预计随着社会经济发展和城市化进程加快，以及社会保障制度的不断完善，人们的生活方式会逐渐发生变化，我国居民的意愿生育水平还会进一步降低（贾志科，2009）。第二，国外有不少这样的先例，韩国在20世纪60年代总和生育率曾到达6.0以上，迅速膨胀的人口迫使政府倡导民众少生。但几十年后的今天，韩国是世界上生育水平最低的国家之一，极低的生育率（2008年韩国总和生育率在1.2左右）以及由此带来的人口迅速老龄化和未来人口减少的预期成为韩国政府面对的新的人口问题。新世纪之初，韩国政府已经明确鼓励民众生育。日本和中国台湾为解决低生育率问题也制定了鼓励生育的经济奖励政策。

于是，奖扶制度受益的滞后性使得这一制度隐含着一个政治风险。由于奖扶制度的主要目的之一是鼓励少生，并且对实行少生的农村居民承诺“奖扶养老”。但如果有一天，我国人口发展的实际和国民的生育意愿要求计划生育政策做出重大调整，甚至取消对生育的数量限制，那时，所有鼓励人们少生的计划生育利益导向政策就失去了存在的社会基础，这类政策就应该终止。但与其他利益导向政策不同的是，现行奖扶制度具有较强的政策刚性，于是政府就可能陷入一种两难境地：一方面，人口发展的实际不需要鼓励少生（我们甚至不能排除未来有一天需要倡导生育的可能性），奖扶制度必须终止；另一方面，我们对现在的农村育龄人口（未来的老年人）有过承诺：只要他们少生了，政府将来就要扶助他们养老。如果将来取消奖扶制度，政府就会失信于民，政府公信力必将受到挑战。可见，从长远看，奖扶制度的政治风险是显而易见的。

从人口发展态势看奖扶制度的政治风险

相关推荐