内地的法律教育主要集中于四年的法律本科教育。以大湾区建设为契机，推动内地、香港和澳门三地范围内放开法律教育，对于推动大湾区法律共同体的形成、法律界共识的培育意义非凡。并且与香港类似，要成为澳门律师，获得法律资格，必须拥有澳门大学或其认可的其他大学的法律学位。取得前述该等学士学位，通过法律资格考试才能成为澳门律师。申请律师执业的人员，应当按照规定参加律师协会组织的实习活动，并经律师协会考核合格。......
2023-07-25
粤港澳大湾区法律论坛：联合议事、共商共识、独立立法
【摘要】：在正常状况下，中央为特别行政区立法的主要方式是通过将全国性法律列入基本法附件三的形式予以适用。而粤港澳大湾区是以经济协作作为其本质特征的，难以将其归属为国防、外交范围。该方式则强调由粤港澳大湾区内的11个城市进行协商，从而各自立法，解决彼此出现冲突的问题。因此，透过中央保障、中央协调，由地方间联合议事、共商共识、独立立法、政府协议、法律对接的程序和方式更加有助于粤港澳大湾区内的合作。
粤港澳大湾区的特异性集中体现在法律制度上的差异，体现在“一国两制”下跨境合作的难题上，因此，在区域法治的框架下如何实现既有规则的整合是合作的重中之重。实现的路径主要有两种形式：
第一种可被称为中央立法式，亦称自上而下式。该方式强调的是由中央自上而下地为大湾区立法，而区内的十一个城市则依法办事，这种方法十分快捷和有效，并且也是“一国两制”框架中“一国”原则的具体表现。[36]
但“一国两制”的实现也需要从宪法和基本法的规范入手。这里面对的一个重大问题就在于中央为香港、澳门立法的范围是否适合在此领域内进行。在正常状况下，中央为特别行政区立法的主要方式是通过将全国性法律列入基本法附件三的形式予以适用。然而，《香港基本法》《澳门基本法》第18条第3款所规定的全国人大常委会通过附件三列入基本法实施的全国性法律限于国防、外交和其他依照基本法规定，不属于特别行政区自治范围的法律。而粤港澳大湾区是以经济协作作为其本质特征的，难以将其归属为国防、外交范围。同时，两部基本法都授权特别行政区自行制定经济政策，这也意味着以经济协作为主要标的的粤港澳大湾区建设内容应该属于特别行政区高度自治的内容，中央亦难于为港澳两个特别行政区直接立法。另一个方面，粤港澳大湾区属于区域经济的范畴，而大湾区内法律制度差异的解决亦是区域法治的内容，如果以全国人大常委会通过附件三列入基本法的形式进行，其实质难以符合全国性法律的领域要求。
至于是否可以依靠全国人大常委会用决定的形式为两个特区立法，目前而言缺乏理论上的依据。因为既有的实践，如全国人大常委会为2017年香港特别行政区行政长官普选问题所作出的决定，其本质上是一种重大的政治决断，来源于《香港基本法》第45条以及附件一有关行政长官产生办法的规定。但对于粤港澳大湾区经济制度冲突的解决，两部基本法并没有明确规定全国人大常委会的决断，这种经济制度引发的制度冲突甚至是全国人大制定基本法时所设定的内容，所以，全国人大常委会难以使用决定的方式整合为大湾区内的法制。
第二种可被称为地方立法式。该方式则强调由粤港澳大湾区内的11个城市进行协商，从而各自立法，解决彼此出现冲突的问题。目前内地与港澳的合作实践是这一方式的一种体现。例如，2017年12月18日国家商务部和澳门特别行政区政府签署《CEPA投资协议》《CEPA经济技术合作协议》，其中《CEPA投资协议》中关于投资者与投资所在地一方的争端解决，内地与澳门共同设计了一套机制，有利于两地企业和政府建立解决方案，而这种全面和有效的制度性安排的具体落实有待双方在协议框架下磋商，从而跟进完善法律法规的后续工作。[37]这种方式既有利于解决双方在合作过程中存在的问题，也符合特别行政区高度自治的基本法规范内涵，具有制度上的优越性。
但不能否认，地方各自立法也存在明显的问题：一是动力与效率问题。大湾区内城市各自立法这意味着各方作为合作主体在协商中具有平等地位，所以在联合议事的过程中如何取得共识便成了一个需要思考和解决的问题。如果合作主体持续性地陷于协商，可能会造成各自立法的基础难以达成。二是权限的范围问题。香港、澳门两个特别行政区被授予了高度自治权，在粤港澳大湾区内进行合作时具有更强的主动性和灵活性。尽管《宪法》第3条第4款规定要充分发挥地方的主动性和积极性，并且《立法法》也得以修改，赋予了设区的市地方立法权，但大湾区内的其他内地城市，仍在诸多领域没有自主权，这涉及了中央与地方事权的划分问题。如果大湾区的其他城市没有相应的权限，那么亦无法与港澳达成共识，开展各自的立法工作。
不过这并不是根本性的冲突问题，第二种方式下，仍然可以进一步进行改善，在坚持地方立法的基础上，加强中央的推动作用，强调中央与地方间的交流合作，乃至融合需要提供权源上、制度上的可能，需要在既有的宪制秩序下发挥中央的保障作用。笔者认为，需要根据“一国两制”下粤港澳大湾区的特异性，提出更适合我国国情的粤港澳大湾区合作模式。申言之，既有的中央立法式与地方立法式都不能完全解决现有的问题，需要在二者之间寻求一种更为符合实际的做法。因此，透过中央保障、中央协调，由地方间联合议事、共商共识、独立立法、政府协议、法律对接的程序和方式更加有助于粤港澳大湾区内的合作。这既符合宪法和基本法规定的有关地方事务以及特别行政区高度自治的内容，着力于平等互惠的合作途径，同时，为了化解其中的巨大制度障碍，中央的协调保障作用使得这种区域合作具有更强的可操作性。因此，当下的任务是在此基础上进一步深入细化研究粤港澳大湾区的法律问题。
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