城市政府的双重角色：强力推动与部分矫正的理解与探讨

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：此外，中国的地方政府是对单位模式下全能政府的继承，具有先天的对经济发展干预的惯性和能力，这在一定程度上构成了政府推动城市空间去单位化发展的权力保障。后者构成了政府应对去单位模式以及市场缺陷，促进城市可持续发展的重要推动力。从政府双重角色的对比来看，对市场化的推动大于对其修补，重心有所失衡。

1）旧城更新中的政府推动作用

城市发展模式的去单位化给地方政府带来了将城市发展嵌入（国际）资本循环、推动经济发展的压力（城市竞争、地方职责）、动力（地方财政收入、政绩激励）和能力（管理分权、国际资本流动）。这样，城市政府就成为了城市空间去单位化的积极推动者。此外，中国的地方政府是对单位模式下全能政府的继承，具有先天的对经济发展干预的惯性和能力，这在一定程度上构成了政府推动城市空间去单位化发展的权力保障。从效果上来说，出于对稀缺资本的吸引和适应资本循环的需求，地方政府的积极参与往往表现为迎合资本的需求以及和资本的联姻与合谋。相关的总结，既有国家层面发展型政府的概括[406]、新结构经济学的提出[407]，也有地方政府层面关于诸侯经济和政府企业化以及增长机器的分析等等。在旧城更新中，政府不仅有相关的政策激励，更有直接的参与，尤其是在去单位模式的初期阶段。以北京市的企业郊区化为例，政府在企业搬迁中开始以强制性措施为主，后期主要通过政策性措施引导[401]。在政策的运用上，政府往往通过“土地、财政、税收”等多种方式进行推动[408]。

下面以成都市东郊工业区的改造为例简要说明政府在去单位模式下城市存量空间更新中的积极推动作用[409]。早在“一五”期间，该区就安置了156个重点项目中的8个。之后，又经历了三线建设的加强，形成了包括航空、航天、兵器以及高校、科研院所等众多单位在内的重要工业基地，在1990年占全市国有工业总产值的75％。空间重构的整体思路是利用工业区与开发区之间的地租差价，通过“腾笼换鸟”，将该区改造成为集生活居住、物流配送、金融商贸、科技产业、旅游休闲为一体，功能齐全、设施完善的新城区。改造中，政府对企业区别对待，搬迁改造一批、关闭破产一批和改造成都市型工业一批。在搬迁中，政府充分运用规划手段，一方面将产业布局的调整纳入城市发展的总体规划，另一方面运用工业区的新定位努力促使土地升值，为更新改造创造条件。此外，政府还制定了分区域、分时段的优惠政策，促使企业单位尽早搬迁。政府通过“深度”参与，大大加快了工业区的更新改造。

2）基础设施和新区建设中的政府推动作用

全球化的推进为资本通过空间修复缓解资本过度积累的矛盾提供了机遇，而中国城市则努力迎合这一过程，嵌入全球化进程中，通过吸引资本落户，实现国际资本的空间修复，从而推动城市的发展。为迎合资本进入和加速循环的需求，地方政府通过大量投资做好相应的基础性辅助工作，其中基础设施投资和开发区及城市新区开发是重要的组成部分。在基本建设投资的构成方面，自1992年开始，地方开始超过中央成为主要的投资者，且所占比重逐渐提高[410]。其中，分权后地方政府在“招商引资”上的标尺竞争是至关重要的推动因素[411]。在实践中，基础设施也构成了提高城市竞争力的重要手段[412]。

如果说基础设施是吸引投资、加速资本循环的通道，开发区则是资本空间修复的重要载体。开发区在发展过程中，得到国家的重点支持，享受优惠政策，对外开放度高，是一种特殊的政策空间[43]。为加速资本循环，政府大都对土地进行整理，直接向企业提供熟地，入驻开发区的资本不仅能够享受到政府提供的土地使用和税收等方面的优惠，还借助开发区使用了中国廉价的劳动力资源[413]，从而大大降低了资本循环中的生产成本。这样就形成了“政府搭台、企业唱戏”的模式，政府与企业合作，推动资本循环，迅速生产出了适合（国际）资本流动与盈利需求的空间。城市新区开发与开发区的逻辑基本一致，只是范围更大、更加强调空间的综合功能，同样是政府与资本联合推动的结果。

3）去单位模式中政府对市场的矫正作用

对城市社会和经济的发展而言，城市空间的去单位化既有积极的效应，也有消极的影响。后者构成了政府应对去单位模式以及市场缺陷，促进城市可持续发展的重要推动力。这些方面既有物质方面的居住隔离、职住错位，也有心理归属的破坏。这里以政府应对居住条件过分分化来说明对去单位化和市场缺陷的修补。在去单位模式下，随着居民收入的市场化，城市居民的收入差距日益显现[414]。这一差距又通过市场化的住房供需模式形成了居住条件和空间的分异与隔离。从居住条件来说，“蚁族”、城中村直到豪华别墅形成了住房供给的复杂谱系。虽然中国城市没有出现西方城市中市中心与郊区的居住隔离，但彼此临近、以居住区为单元的隔离日益显现[403]。为应对这一问题，政府通过三次大的制度变革确立了保障性住房供应体系[415]，并提出了在“十二五”期间建设3 600万套保障房的目标。在此过程中，为了应对不同阶层和不同状况的住房困难，出现了多种类型的保障性住房，如廉租房、经适房、公租房以及共有产权房等等。

除新建住房外，政府还通过老旧小区改造等措施，对迁居滤下过程中日益衰败的单位居住区进行改造。以北京市为例，2013年完成了1 137万m2的改造⑥。海淀区采用的方法是“大企业、大标段、大流水、大采购”的方法，即将零星分布的小区捆绑到同一个标段内，由一家建筑企业投标，施工按同一标段工期安排，并对建材和设备进行集体采购。此外，北京市规划委员会还发布了《北京市老旧小区综合改造工程指导性图集》，并将其发放给全市所有参与老旧小区改造的设计单位，从环境整治、立面改造和项目实例三个部分帮助提升改造的进度和效果。

政府的矫正作用在应对去单位化发展的阵痛以及市场失灵方面确实发挥了积极作用，但整体而言，距离社会的需求和期望还有差距。从政府双重角色的对比来看，对市场化的推动大于对其修补，重心有所失衡。就保障性住房建设和配置而言，除了公平性不够充分的分配机制、信息统计滞后、单个项目规模过大等问题外，还在空间方面集中表现为布局的边缘化，进而又衍生出了与就业不匹配、公共服务不足等问题[416]而对滤下和衰败的居住区而言，老旧小区改造并不能解决所有的问题。虽然发展模式的切换过程，必然伴随多样化的问题，但上述社会问题未能解决的根本原因在于政府对社会效益重视程度的不足。从空间措施来说，就需要矫正交换价值与使用价值的严重失衡，从经济效益和社会效益的综合效果来衡量空间去单位模式的成绩。如在商品房小区中配建保障性住房，政府牺牲一部分经济收益，实现混居、职住接近等空间及社会效果。

城市政府的双重角色：强力推动与部分矫正的理解与探讨

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