美国页岩气开发战略的法律策略

2023-06-25 理论教育版权反馈

【摘要】：美国页岩气发展离不开政府的大力支持。页岩气是非常规天然气,天然气属于清洁能源,美国政府对页岩气发展的支持通过包括页岩气在内的天然气发展战略体现出来,它既是实现美国能源全面自给战略目标的一个组成部分,也是低碳排放清洁能源发展战略的一个部分。这一发展战略通过相关立法、具体部门规划以及政策措施体现。该书引发了美国朝野有关杀虫剂滥用的大辩论。

美国页岩气发展离不开政府的大力支持。页岩气是非常规天然气,天然气属于清洁能源,美国政府对页岩气发展的支持通过包括页岩气在内的天然气发展战略体现出来,它既是实现美国能源全面自给战略目标的一个组成部分,也是低碳排放清洁能源发展战略的一个部分。这一发展战略通过相关立法、具体部门规划以及政策措施体现。

1.综合性全面立法，实现能源安全

1975年12月,福特总统签署《能源政策与保护法》(Energy Policy and Conservation Act,1975),该法旨在促进天然气市场化改革,放松市场交易和价格实行管制,使得价格趋于合理水平。1978年11月,时任卡特总统签署《国家能源法》(National Energy Actof1978),1980年6月又签署《能源安全法》(Energy Security Actof1980)。前一个法案包括5个单一法案,后一个法案包括7个法案,这两个综合法案的制定旨在放松电力产业规制,鼓励新能源和可再生能源的发展,强调节能和能效,以实现能源的自给。

1992年10月,时任布什总统签署《能源政策法》(Energy Policy Actof1992),其目的是减少国家对进口能源的依赖,增加清洁能源的使用,提高整体能源的效率。1993年克林顿上台,通过对《能源政策与保护法》的修订,动用战略石油储备作为调控国内能源市场的重要手段,同时引入商业化运作机制,通过抛售一定的战略石油储备来筹集储备设备运转和建设所需资金。

2001年小布什上台,成立了由时任副总统切尼领导的国家能源政策制定小组,负责起草国家能源政策报告。2001年5月,《国家能源发展集团的报告》(Report of National Energy Policy Development Group)发布,扉面是时任小布什总统的题词:“美国必须有一个未来的能源政策计划,以满足今天的需求——我相信我们可以开发我们的自然资源和保护我们的环境。”报告指出,21世纪初,美国所面临的能源挑战需要从多方面进行部署,包括节能和能效、新能源和发展可再生能源等。与此同时,国会也在酝酿一部新的大型的综合性能源法案,政府提出的部分政策建议被吸纳到该法案中。2005年8月《能源政策法》(Energy Policy Act of 2005)在众议院和参议院两院一致认可的前提下,由小布什签署生效。2007年12月,小布什又签署了《能源独立和安全法》(Energy Independence and Security Act of 2007)。

1992年、2005年的《能源政策法》(Energy Policy Act)以及2007年《能源独立和安全法》(Energy Independence and Security Act)均属于综合性的法规,其立法目的是为了保障能源供给,维护美国的能源安全。

2.制定专门法，鼓励可再生能源、清洁能源的发展

第二次世界大战后,随着石油化工、汽车工业、机械制造等重化工业的发展,人们对日趋严重的环境污染忧心忡忡。1962年,美国海洋生物学家雷切尔·卡逊夫人(Rachel Carson,1907—1964)出版了《寂静的春天》(Silent Spring)一书,该书以大量的事实呈现了由于农业中过度使用杀虫剂等化学品而导致严重的环境污染和生态破坏现状。该书引发了美国朝野有关杀虫剂滥用的大辩论。1970年,美国颁布《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970),这部法规是美国最全面、最有影响力的空气质量法规。虽然,之前美国曾经颁布过《空气污染控制法》(Air Pollution Control Act)和《空气质量法》(Air Quality Act,1967),但是新法律在对空气污染的控制上作了大量的补充和修正,扩大了联邦政府在处理工业固定的和移动的污染源上的权限。根据该法,1970年12月,美国成立了环境保护署,负责研究、监测环境污染问题,制定环境标准,以及实行环境执法。1977年、1990年《清洁空气法》先后两次被修正。

这一期间,罗马俱乐部委托德内拉·梅多斯(Donella H.Meadow)等学者^[2]的《增长的极限》(The Limits to Grow th,1972)报告发表,该报告基于五个变量:世界人口、工业化、污染、食品生产和资源消耗建立模型,探索增长趋势,发现五个变量在成倍增长而技术提高资源可用性的能力仅仅是线性时,未来地球的承载能力将达到极限,届时世界粮食将短缺,环境将遭到破坏,经济出现衰退。《增长的极限》也促进了学术界“经济-能源-环境”3E理论的形成,这些研究促使美国政府尽快出台鼓励可再生能源、清洁能源政策。

1970年、1974年和1980年,美国国会对地热能的研究和开发先后进行立法;1974年、1978年、1990年鼓励太阳能开发的法律也出台;1980年鼓励开发风能、海洋能、生物质能的立法相继出台。

3.配套立法，节约能源、提高能效

能源安全、经济可持续发展,需要节能减排、提高能效政策相辅助。20世纪70—80年代,美国国会在能源节约方面颁布了一系列法律,这些法律后来进行过多次修正。比如,1975年《能源政策和节约法》,1976年《能源节约和生产法》就经过多次修正。1976年还出台了《可再生能源和能效技术竞争力法》。1978年、1980年又出台了《资源节约和回收法》等(表3-1)。

4.开发非常规天然气，扩大天然气储量

在上述法案中,有关页岩气的法律规定是在非常规能源或天然气法规内。1978年在《国家能源法》五个法案之一《天然气政策法》中,将页岩气、致密气、煤层气统一规划为非常规天然气,确立了天然气行业的监管框架,以及对非常规天然气开发的税收和补贴政策。

表3-1 1970年以来美国部分能源法案一览

(续表)

(根据罗涛,2009;王南等,2012;EAP,US Environment Protection Agency等法案信息分类制表)

1980年,为平衡由于国内放松能源价格管制使得国内油价与国际油价同步上升而损害消费者利益,卡特总统签署了《原油暴利税法》(Crude Oil Windfall Profit Tax Act)。在该法第29条“非常规能源生产税收减免财政补贴政策”中规定:1980—1992年钻探的非常规天然气(包括煤层气和页岩气)可享受每桶油当量3美元的补贴。1992年在该法该条修正案中,进一步规定:设立能源生产税收津贴,持续非常规气补贴政策。

1989年颁布《天然气井口解除管制法》(Natural Gas Wellhead Decontrol Act of 1989)彻底废除天然气价格管制,将管道运输和天然气销售业务分离,在天然气行业引入市场竞争机制。

1992年在《能源政策法》(Energy Policy Act of 1992)中扩展了非常规能源的税收补贴政策。1997年在《纳税人减负法》(Taxpayer Relief Act of 1997)中延续了非常规能源的税收补贴政策。

2003年《能源税收激励法》(Energy Tax Incentives Act of 2003)对1986年的《税法》进行了较大幅度的修改,新法案不仅对新能源和可再生能源的电力生产实行税收抵免、对代用汽车和燃料税收实行激励政策,而且也针对所有的能源生产(包括洁净煤)和消费过程中的节能和能效在税收方面采取激励机制。

2004年在《能源法》(Energy Act of 2004)中进一步规定,10年内政府每年投资4 500万美元用于支持非常规天然气的研发。2005年《能源政策法》(Energy Policy Act of 2005)中也确定:2006年投入运营的生产非常规能源油气井,可在2006—2010年获得每桶油当量3美元的补贴(王南等,2012)。

2005年在《2005年能源政策法》中提倡能源节约,通过优惠政策鼓励居民使用新能源。该法要求总统和能源部长采取措施,保证可再生能源电力在联邦政府每年的购电量中占有一定的比重:2007财年至2009财年不低于3%,2010财年至2012财年不低于5%,2013财年之后不低于7.5%,由此保证政策的落实。要求能源部长制定规章,落实不同阶段可再生燃料在汽车燃料中的比重。

2009年,面对美国经济严重衰退的情形,新上任的奥巴马总统推动国会通过了《美国复兴与再投资法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009),该法的目标是创造就业、对那些受经济衰退影响最严重的部门提供临时救济,投资基础设施、教育、健康和可再生能源,明确对新能源给予财政激励。经济刺激方案财政拨款总经费为10年(2009—2019年)7 870亿美元(后来修正为8 310亿美元),其中,能源部能源效率和可再生能源局(EERE)获得拨款168亿美元,这笔经费中有25亿用于支持该局的应用研发与部署计划,包括生物质项目8亿美元、地热技术项目4亿美元。该法案还设计了新能源的市场融资方式,允许各州和地方政府总共发行40亿美元的清洁能源债券,即16亿美元的可再生能源债券和24亿美元的合格节能债券(United States Congress,2009)。同年,美国还推出《美国清洁能源和安全法》(American Clean Energy and Security Act of 2009),开发绿色能源,提高能效,支持可再生能源项目、清洁能源项目、智能电网改造,发展新能源,实现能源独立。

值得一提的是,虽然页岩气属于非常规天然气,在消费中属于低碳排放的清洁能源,但页岩气在开采过程中却会产生污染物(尤其是后来采用水力压裂技术产生出大量的废水)和挥发性有机化合物(VOC)。为了防止这些废水、废气进入江河等水源和大气中,美国政府出台了相关法律条款。比如,1990年的《清洁空气法修正案》(1990 Amendments to the Clean Air Act of 1970)^[3],该法对1970年的《清洁空气法》进行了修正,对按国家有害空气污染物排放标准规定的189个有毒污染物授权要求加以控制,并建立许可程序要求,扩展和修改了国家环境空气质量标准规定,以及确立了执法机构。该法鼓励开发和销售替代燃料,运输燃料除了汽油和柴油外,还应有比前者更加清洁的天然气、丙烷、甲醇、乙醇、电力和生物柴油,以减少有害物质的排放。该法也要求环境保护署制定一个国家可再生能源计划,这个计划就是增加可再生能源混合到汽油和柴油中的数量。1996年美国国会修正了《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)^[4],修正法强调,基于风险设置合理而科学的标准、具有灵活性的小型供水系统,加强技术援助;要求社区授权对水资源进行评估和保护,公众应有知情权,禁止油气开发商在江河湖泊、水库和地下水水源附近进行页岩气水力压裂;未经美国环保局批准,禁止任何人向任何水源排放污染物。此外,该法还要求设立几十亿美元的国家循环贷款基金,对水系统基础设施进行援助。

20世纪90年代之前,美国国会也出台了诸多法规,制定施工中危险化学品的登记或备案制度、施工材料的安全和废物回收等规定。比如,1970年《职业安全与健康法》(Occupational Safety and Health Act of 1970)规定运营商应该将施工中使用的危险化学品材料清单提交政府备案;1976年的《资源保护和回收法》(Resource Conservation and Recovery Act)有关于施工废物回收和处理的规定。1984年,美国国会扩大了《资源保护和回收法》的范围,制定了《危险和固体废物修正案》(Hazardous and Solid Waste Amendments),要求危险废物焚化使用焚化炉,关闭不合格的垃圾填埋场。这些法规均对页岩气开采、生产过程适用。由此,通过相关立法去规范页岩气开采流程,避免可能出现的各类污染问题。

美国页岩气开发战略的法律策略

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